金鹏飞，孔晓俊，谢春燕，梁伟栋，赖 羽
（1.上海机电工程研究所，上海 201109；
2.空军装备部驻上海地区第一军事代表室，上海 201100）
2020年1月23日，美国国防部正式发布2020年版5000.02指示《适应性采办框架的运行》［1］，在整合原有6种采办程序和吸收近年改革经验的基础上，明确推行“适应性采办框架”，旨在加快采办速度并使流程更加快捷。美国国防部推进快速采办，加快美军武器装备的换代升级，是反制新兴国家“威胁”的重要举措，以图继续巩固其军事领先优势和全球霸权，我国应予以高度重视。
本文首先概述了美军采办概念及采办文件的历史演变，然后从配套实施办法和相关实施项目两方面介绍了快速采办的基本情况，从应对对手、发展装备体系、创新研发和改进管理等角度对快速采办进行了研判。在此基础上，结合我国的实际情况，对我军装备采办及装备体系发展提出了建议。
美国联邦政府对“采办”的定义是“政府部门拨出专款，以定立合同的形式购买（或租赁）相关产品或服务项目”。美国国防部所谓的“采办”是基于武器装备全寿命周期的概念，包括对采办对象的方案探索、立项、设计、研制、试验、订立合同、生产、部署、后勤保障和退役处理等。与“采购”概念相比，“采购”仅是商业上的选择和购买行为，采购向前不包括活动过程中的方案论证、立项与科研，向后不包括采办活动中的维修保障与报废，因此“采购”可以看作是“采办”的过程之一，“采办”包括“采购”［2］。
在美国国防部的法规文件中，对装备采办最为重要的是5000系列采办文件，是国防部指导和规范采办行为的纲领性文件，主要由5000.01指令文件《国防采办系统》和5000.02指示文件《国防采办系统的运行》组成。美国国防部自1971年发布第一个采办文件至今已有40多年，历经多次重大修改，如表1所示。可以看到，美军国防采办文件的几次重大修订，紧密围绕当时的国家军事战略需求和部队作战使用需求，将诸如反恐、网络安全相关的采办内容写入采办文件，同时持续加强管控、简化程序，缩短装备研制周期。
表1 采办文件的几次重大修订Tab.1 Major revisions of acquisition documents
从2019年末到2020年初，美国国防部在总结近两年美军各项采办改革实践经验和教训的基础上，对5000系列采办政策进行重大调整，首次将2017版5000.02指示《国防采办系统的运行》更名为《适应性采办框架的运行》，按照精简、灵活、快捷、安全的改革思路，构建由六大采办路径和十大采办领域组成的新型采办框架。其中6条采办路径为：①传统的国防采办程序；
②应急能力采办；
③中间层采办；
④国防服务采办；
⑤国防业务系统的采办；
⑥针对软件采办的独特路径。
2.1 概念内涵
快速采办不是指采办框架中的某一条专有路径，而是对中间层采办和应急能力采办等谋求采办快速化的相关路径的统称［3］。为实施快速采办，美国国防部从顶层文件到具体签约工具，配套了一系列办法，以逐步实现采办框架所期望达成的敏捷性和适应性。
1）顶层文件
顶层文件主要是5000.02指示中与快速采办相关的路径支持，主要为中间层采办和应急能力采办，软件采办也有涉及。
作为美国未来的国防采办模式，中间层采办是重要的快速采办路径之一。中间层采办是《国防授权法》第804节授权国防部实行的一种临时性采办方式，主要针对可以在5年内形成初步作战能力或完成部署的项目，可以不必遵守国防部5000.01指令《国防采办系统》和联合能力集成与开发系统的制约，通过快速原型样机和快速部署两种途径来实现快速采办。中层采办项目包括两类：快速样机项目与快速部署项目。快速样机项目利用创新性技术在5年内开发出可部署的样机，用于演示验证新能力和满足新兴军事需求。快速部署项目利用已经过验证的技术，仅需要少量开发，就可在6个月内投入生产并在5年内完成作战部署［1］。
应急能力采办沿袭自上一版5000.02指示文件中的快速采办程序，目的是为参与冲突或面对即将发生的应急行动做准备的作战人员提供急需的能力。二战以来特别是90年代以后，美军从实际出发，先后推出了多种应急装备采办程序［4］，如快速反应程序、作战部队快速采办程序、联合快速行动小组采办程序等。此次更新的应急能力采办，首次上升为与传统采办路径同级别的路径约束。应急能力采办要求2年内可以形成初始作战能力、直接交付部队使用，单一装备的研发费用以及试验与鉴定费用不得超过5.25亿美元。应急能力采办要求项目类型属于以下快速反应能力类型的采办项目：经过确认生效的紧急作战需求、作战部门高级一体化小组确定的紧急问题、国防部长或副部长的快速采办当局决策。
2）实施策略
在项目实施策略上，主要采用了渐进式采办等与快速采办相匹配的方法。渐进式采办是与美军传统的一步到位采办方式相对的概念，是美国防部为用户快速采办成熟技术的首选策略［5］。渐进式策略是指采办过程分步进行，把采办计划分为若干批，一批比一批有所改进。渐进式采办方法主要包括两种类型：递增式发展和螺旋式发展。在递增式发展中，最终的能力需求在项目初期已经确定，将通过在一定时间内的多次能力递增来满足，每次递增都基于已有的成熟技术。而螺旋式发展是指为实现逐步的能力增强，需要进行反复的迭代开发，其能力需求随着项目的进行不断修改，未来的能力增长要求取决于用户的反馈和技术的成熟度。
3）签约工具
由于快速采办在很多项目的推进要求上不同于常规的合同约束机制，需要借助其他交易授权、未确定合同行动等新型签约工具来指导和约束项目相关方的行为。同时，利用这些签约工具天然的开放性与灵活性，实施合同激励等政策。
其他交易授权是一些美国联邦机构（包括国防部）经国会授权、用于研究和开发的一项特别政策工具，是不同于拨款、合同或者合作研究协定的一种方法，目的是吸引商业企业尤其是非传统政府承包商能参与联合政府的研究与开发活动。其他交易授权的主要特征是参与的承包商可以不遵守美国联邦关于商品和服务的采购协议相关法规。其他交易授权允许和非传统国防承包商签订独特的和可裁剪的商业协议，促进把快速发展的关键技术应用于国防系统，也为有限监督、放松知识产权实践和减少审计提供了可能［6］。
未确定合同行动是美国一种非传统的政府签约工具，在详细合同条款尚在最终确定过程中就提供资金，是一种合同激励措施。这种签约策略，为签约企业维持连续稳定的生产率提供保障，使工业界能规划和实施投资，降低总成本，提高制造效率。
2.2 项目应用
以中间层采办路径为例，截至当前，美军已有50余个中间层采办项目，包括F-35“疯帽子”ALIS升级、“天空博格人”Skyborg智能无人僚机、“高超声速常规打击武器”HCSW、下一代过顶持久红外卫星等。中间层采办大大简化了程序，缩短了合同周期，下放了采办权限，取得了良好成效。例如下一代过顶持续红外项目实施了快速原型样机，交付时间从原来的2025年提前到 了2023年，总体项目周期缩短2.5年［7］；
AGM-183A空射快速响应武器，在合同签订10个月后即完成了原型导弹机载飞行试验，预计2022财年具备作战能力，战斗力生成周期大大缩短。
表2 采用快速采办的空军典型项目Tab.2 Typical air force projects adopting rapid acquisition
采办策略方面，2018年11月，美国防部F-35联合项目办公室以未确定合同行动的方式，授予洛马公司一份采购255架F-35战斗机、总金额上限227亿美元的合同。该项目即实施了渐进式采办策略，计划分为三批：第一批要求实现基本作战能力，第二批要求具有近距支援与空中遮断能力，第三批要求具有压制防空和纵深打击能力，即相对完全的作战能力。通过分批实施采办，使得当前能力解决方案尽快进入部队。
还有一批未来项目将以快速采办思路来推进。美国空军采办负责人罗珀力主将快速采办思路引入到战斗机平台的研制和升级上，计划对战斗机进行每四年一次的高频率升级，并将把“下一代空中主宰”项目重塑为“数字化百系列”战斗机，加快先进战斗机的设计、研发、采办和部署。
美军通过采取从顶层路径至签约细节的一系列新办法，使得一批应用快速采办的项目相较传统项目明显加快了推进速度，取得了明显成效。此次发布适应性采办框架，也体现了美国防部对推进快速采办常态化［8］的高度重视。
1）快速采办是应对未来战场及潜在对手的需要
加快武器装备系统采办周期是应对高动态战场的迫切需求。未来战场将是高动态的战场，未来战争“观察-定位-决策-行动”（Observe-Orient-Decide-Act，OODA）时间大幅压缩，趋向分布式、协同作战模式，现有装备体系及其常规采办方式已无法适应未来作战样式的变化。
美军装备发展战略始终围绕应对未来威胁对能力发展的需求，快速采办体现了在管理层面的应对思路。美军将通过快速采办打造“马赛克战”的基本拼图元素，达到各种系统的快速、智能、战略性组装和分解，利用众多动态、协同、高度自主的可组合系统进行网络化作战，最终形成“杀伤网”乃至“效果网”。这张“效果网”将以极快的反应速度、极高的自主性、极强的自我修复能力和混合协同来应对高动态的战场环境。
同时，快速采办通过模糊技术演进路线来削弱追赶者的后发优势，以图对新兴大国保持绝对的国防科技优势。这种策略将会给潜在对手带来不确定性，使观察、预判和反制难度加大，从而迫使潜在对手按照当前其自身的装备发展条件应对不确定的威胁。
2）快速采办是形成“系统簇”装备形态的必要手段
在具有高动态性、高度不确定性的未来战场，功能效果单一的装备将无法适应复杂的作战任务。美国空军已经提出要打造一个跨空、天、网络域，能与电磁环境和地面/水面能力聚合的网络化“系统簇”，以提升空中优势能力。能力开发和部署速度将是维持空中优势的关键，采用传统采办程序开发新装备，将导致战斗力生成时间过长，这种矛盾导致美国空军寻求实施快速采办。
快速采办显示了美军正逐步摒弃过往“十年磨一剑”的装备研发思路和依赖单一平台进行“机型替换”式更新换代思路，将数量与质量并重，通过螺旋式发展实现武器装备的快速演进。
增强采办灵活性，加快研发、服役速度，将能更快形成“系统簇”的装备形态，形成“以快制慢”之效，并通过形成常态化的快速采办机制，提升整个装备体系更新换代的敏捷性，大大提高应对突发状况和不确定性的能力。
3）快速采办将催生装备研发手段的创新
美军遵从“基于能力”的装备发展模式，以现实需求为牵引，始终从实战和联合作战角度，直面现阶段的能力差距，进而革新设计思想和方法［9］。
以中间层采办为代表的快速采办，试图在保持原有的采办质量的前提下加速流程，这对设计、研制、试验测试等提出了很高的要求，这必须依赖新的技术工具——敏捷开发、开放架构和数字工程三位一体的工具。它们从根本手段上彻底颠覆了当前的采办模式。美空军（其实是整个美军）已全面走上数字化转型之路，利用复杂系统工程和设计，将信息、网络、智能能力与平台能力融合，并且像“宙斯盾”舰载作战系统等信息系统那样，不断为复杂系统形态航空装备引入新技术升级，实现连续快速的战斗力生成和演进。
4）快速采办将推动现有管理问题的改进
美军快速采办最直接的目的是改革现有管理制度中的痛点，简化文件规范、申请与审批程序，缩短决策链条，提高采办效率和收益。良性循环、快速推进的采办案例，将倒逼国防采办中的低效制度、环节进行淘汰和革新，满足装备快速能力生成的需求。
以美军中间层采办为例，中间层采办项目一般不成立专门的项目管理办公室，大多由各军种一个专门的快速采办管理办公室负责管理，每个项目指定一个项目主任。采取扁平化的管理模式，重要节点由项目主任直接向军种采办执行官汇报工作，重大节点由军种采办执行官向委员会直接汇报工作，省去了层层审批环节，决策链条和过程大大缩短，从而保证了中间层采办项目的解决方案能够以很快的速度推进。在采办制度约束方面，美国传统国防采办制度包含繁琐而严苛的法律文件制度，传统采办项目一般需要遵守多达33项法律法规的规定。而中间层采办只需要遵守其中10项，其中有一些还进行了简化，例如采办管理规划文件。这种简化很大程度上突破了美军制度上的约束，缩短了采办周期。
与美军相比，我军的装备采办也存在很多不满足当下及未来作战要求的问题，战斗力快速生成与装备采办效率不高之间的矛盾较为突出。目前，仍有相当一部分装备采办没有引入竞争机制和监督机制，装备采购“拖进度、降指标、涨费用”问题突出。同时，一些已引入竞争采购机制的项目缺乏竞争激励手段；
部分有急切作战需求的项目盲目追求性能指标的高大上，而没有强化备战打仗导向作用，忽略基础性、普遍性作战问题的解决；
军民融合的推进程度不够，仍有一些政策法规对“民转军”构成了直接限制，导致一批实用的先进技术无法助力新型战斗力的生成，技术的军民共用亦不够深入。
结合美军快速采办的经验和我军装备采办的现实特点，对我军采办及装备体系发展给出以下建议。
1）提高管理效率，以战争需求牵引武器装备采办
用户需求决定产品形态，实战需求决定装备形态。作为二者联系纽带的采办，在很大程度上影响了装备及装备体系对战争的适应程度。伴随我军军改的逐步深入，对装备能力快速生成的需求越发急迫，需要从快速满足战场需求出发，在采办管理层面实施相应改革，增强采办灵活性。
建议精简装备采办流程，提高研制任务分包和采购的管理效率；
引入竞争激励机制，促进装备质量和采办效率提升，对装备项目的科研、订购、维修保障进行一体化管理；
大力推进科技领域民参军，促进军民融合。
建议完善战时装备采购体系，对于影响新型作战力量快速生成的应急装备，瞄准迫切需求，引入成熟的商业技术，进行技术快速集成和装备快速落地；
对于技术与成本风险较大、研制生产部署周期较长的大型采购项目，制定装备渐进式采购计划，综合技术发展、阶段性需求与已有的研制制造能力，对装备进行逐步改进与提高，实现装备分批交付，尽早形成战斗力。
2）摒弃跟踪思维，以博弈思维构筑我军装备体系
我军的作战环境、作战对象、作战目的与美军存在极大不同，不能固守习惯性的跟踪思维，要按照博弈思维，打造适合我军需求的新一代作战装备体系。当前，我军处于建设信息化军队的关键阶段，在装备体系层面，做好顶层规划和设计，着力解决现有能力和作战需求之间的矛盾，构建多层次、全天候、陆海空天电多域一体的装备体系，使每一型、每一件装备都有其存在价值。
针对未来高动态的战场特别是空战环境，增强装备体系的弹性，以弹性应对弹性，以分布式应对分布式，以快速应对快速；
加强低成本无人机、巡飞弹［10］、导弹、高性能小型机载设备和武器技术等领域的发展，达到机体廉价化、平台智能化、载荷小型化，以实现高度灵活的战场自适应特性。
针对美军推进快速采办即将显现的武器装备体系及作战模式转型，我军在坚持自身发展战略不动摇的同时，要根据当前和未来战场新特点、多域封锁新态势、空天方向新威胁［11-12］，发展具备体系破击能力和不对称优势的“杀手锏”装备。这将有助于在面对立体多域封锁的情况下，具备打开体系缺口的关键能力。国防采办要从经费、人员投入上给予核心装备研制以一定倾斜，支撑不对称军事力量的发展。
3）贴近实战，着力打造打得起、打得赢的装备能力
装备发展有一种“技术越先进，装备越强大”的常见思维误区，这只适用于不计成本、单一装备对抗的前提。高技术所带来的可靠性、成本、可消耗性是必须考虑的问题。单纯追求技术领先、指标先进，将导致研制风险加大、成本上涨，进而拖累装备研制和部署的进度。技术不是装备战斗力的全部要素，装备作战能力的快速形成本身也是战斗力。
快速采办需要关注的问题，不仅是兼顾技术成熟度与技术先进性，通过迭代方式将成熟度较高的新技术引入装备的升级路线，也要着力解决装备及作战体系临战准备时间长、抗干扰不足、可靠性差等问题，提高武器装备的战场生存力。同时，在未来无人化、集群化、网络化、分布协同的战争形态下，不论是从成本、火力密度还是持续作战能力的角度考虑，需要转变武器装备研制单纯追求质量的观念，做到质量／数量并重，既要有作为体系破击的尖端装备，也要有应对规模化火力攻击的低成本武器。
美军颁布适应性国防采办框架，推进快速采办常态化，从管理、研发手段等方面推动革新，将加速“系统簇”装备形态的形成，进一步增强其对新兴大国科技和军事崛起的遏制能力。在借鉴美军采办变革思想的基础上，结合我国及我军现实情况，需以战争需求牵引武器装备采办，改进国防采办中的管理问题，提升管理效率；
以博弈思维构筑我军装备体系，一方面加快体系破击装备的研发，另一方面打造打得起、打得赢的装备能力。