谢倩玲
(云南大学经济学院，云南 昆明 650504)
以数据为生产要素的数字经济催生了很多新业态新场景。然而数据监管鸿沟和治理赤字是数字经济发展的最大绊脚石。传统贸易体系框架难以较好地契合新兴数字贸易，在WTO 多边体系规则下各国纷纷在数字贸易规则制定的主导权上展开激烈的博弈，以便抢占数字经济制高点和抢夺数字变革新机遇。
然而各方诉求不同，多边且广泛适用的数字贸易框架的谈判依然困难重重。因此各数字大国转向制定区域一体化的数字贸易协定。以«美墨加协定»为代表的“美式模板”和以«日本—欧盟经济伙伴协定»为代表的“欧式模板”的出现解构了WTO主导的多边贸易框架。作为全球数字科技的巨头，美国是数据跨境自由流动最积极的推动者也是最大的受益者，欧盟则坚持“个人隐私保护”和“视听例外”原则[1]。以«区域全面经济伙伴关系协定»(RCEP)为代表的“中式模板”和以«数字经济伙伴关系协定»(DEPA)为代表的“新式模板”成为后起之秀，同样在全球数字贸易中发挥着不可或缺的作用。
DEPA 是全球第一个聚焦数字经济的贸易协定。模块化是DEPA 的一大亮点和创新之处，各国可以选择最适合本国现状和发展的模块谈判，增加各国的自主选择权。此外，DEPA 对WTO 所有成员国开放，致力于数字经济的普惠，有效缓解了各类数字经济治理模板的对立化、碎片化趋势[2]。
2021 年9 月6 日，中方正式提出申请加入«全面与进步跨太平洋伙伴关系协定»(CPTPP)。2021 年11 月1 日，中方正式提出申请加入DEPA。DEPA、RCEP、CPTPP 三者的差异之处是我国在RCEP 的基础上顺利对接DEPA 和CPTPP 面临的挑战。具体规则对比见表1。
表1 DEPA、RCEP 与CPTPP 中主要数字贸易条款的对比
续表
(一)贸易便利化
1.无纸化贸易
贸易文件的无纸化能大幅节省通关时间，提高业务效率，从而减少数字贸易的运营成本，为中小企业参与跨境贸易提供良好的契机。DEPA 第2.2 条要求所有的现行贸易管理文件均能以电子形式公开获得；
RCEP 和CPTPP 的措辞比DEPA 弱化得多，且未明确说明“所有”二字。此外相较于RCEP 与CPTPP，DEPA 第2.2 条明确规定贸易管理电子文件语言应为英文或WTO 任何其他官方语言，要求缔约方应努力设立“单一窗口”和开发兼容且可交互操作的系统以便利电子记录的数据交换。
2.关税
DEPA 和CPTPP 均要求缔约方不得对电子传输和以电子方式传输的内容征税，但涵盖征收国内税、规费的例外条款。RCEP 规定暂时不对电子传输征收关税(第12.11.1＆2 条)。注意到RCEP 保留了缔约方根据世贸组织就电子传输关税做出的任何进一步决定对该条款重新审议并做出相应调整的权利(第12.11.3＆4 条)。DEPA 与CPTPP 中的规定更为强硬，约束力更强，针对电子传输及其内容是“永久性”免关税。RCEP 则是“暂时性”免关税，政策更为灵活，保留了转变为征收关税的可能性。
3.电子发票
RCEP 与CPTPP 中并未设立电子发票章节，而DEPA 中明确要求成员的电子发票系统应采用国际通用标准(DEPA 第2.5.2 条)，鼓励各缔约方就电子发票系统建设展开交流合作(DEPA 第2.5.4 条)。作为第一个设置电子发票章节的数字经济贸易协定[3]，DEPA 促进了各地区的跨境数字贸易的发展且优化了营商环境。基于国际标准可交互操作的电子发票系统能够实现更轻松高效的交易，简化买卖双方的付款程序，从而提高商业交易的效率、准确性和可靠性。
4.数字身份
DEPA 作为最具创新性的数字经济贸易协定，首次纳入数字身份和数字包容性相关条款。DEPA第7.1 条数字身份明确规定应促进各缔约方建立共同的数字身份制度标准或实现制度的技术可交互操作性，从而逐渐消除由各国法律框架不同带来的数字身份异质性。为数字身份提供同等保护以及鼓励个人和企业在数字身份方面的合作。在跨境电商飞速发展的今天，数字身份的互认能大幅度提高数字贸易的效率和安全性。
(二)数据跨境自由流动
1.数字产品的非歧视性待遇
数字经济的蓬勃发展和跨境贸易的繁荣使得以电子方式传输的内容大范围地汇聚共享成为可能。DEPA 与CPTPP 关于数字产品非歧视待遇的条款如出一辙，明确要求任何缔约方给予另一缔约方的数字产品的待遇不低于给予其他同类数字产品的待遇。这为协议内所有缔约方创造了一个公平公正的数字贸易环境，同时规避了各国对本国数字产品的“特殊照顾”。而RCEP 删减该条款有助于维护处于弱势地位的非数字内容强国的国家利益，因为数字产品的内容大多与文化版权产业相关，非歧视原则可能导致发达国家的文化产业大幅度地占领发展中国家市场。
2.通过电子方式跨境传输信息
数据跨境自由流动在推动中小企业创新、价值链重塑等方面有着巨大的潜力，也是国家经济实力和话语权的一部分。DEPA、RCEP、CPTPP 三者均规定缔约方应允许通过电子方式跨境传输信息，同时也允许缔约方为实现合法公共政策目标采取与上述规定不一致的措施。RCEP 明确说明公共政策目标的合法与否认定权在缔约方(RCEP 第12.15.3条)，而DEPA 与CPTPP 未对合法公共政策认定权的归属做出解释，很可能导致缔约方部分监管权力的丧失和政策空间的缩水。此外，DEPA 与CPTPP明确说明电子方式传输的信息包括个人信息，而RCEP 未明确说明个人信息是否在这一范围内[4]。总的来看，RCEP 突出强调了国家安全导向原则，缔约方甚至可以全盘否定该条款，只要其认定该条款对国家基本安全利益存在威胁。添加的条件限定最大限度地平衡了各方诉求分歧，以便更好地达成共识。
3.计算设施的位置
DEPA、RCEP、CPTPP 三者都支持数据存储非强制本地化，但在此章节中三者的例外条款与各自“通过电子方式跨境传输信息”章节的例外条款完全相同。当前，由于各国数字技术实力与利益的差异性，数据本地化成为各国应对数字经济浪潮的防御筹码。通过数据本地化，数字技术相对弱势的国家至少可以守住本国数据的掌控权，防止本国数字产业(如云存储企业)进一步遭受冲击。因此，相较于RCEP 中足够的监管空间以及寻求实现数据跨境流动和数据主权的平衡；
DEPA 与CPTPP 的例外条款是更严苛的。
4.使用密码术的信息和通信技术(ICT)产品与源代码
CPTPP 非常重视知识产权的保护并设置第14.17条源代码章节，DEPA 删除源代码章节并添加“使用密码术的信息和通信技术(ICT)产品”章节作为数字知识产权保护的补充。DEPA 是CPTPP 的“战术性撤退”，“加密术”替换“源代码”且例外条款相较于CPTPP 进行了延续和深化，增加了缔约方政府的政策空间，更好地实现了国家权力和国际机制的平衡。不同于CPTTP 中对发达国家设置的“保护”门槛，RCEP 作为全球目前覆盖范围最广的自贸协定，考虑到缔约国经济水平发展的差异，故将源代码条款予以删减，平衡国家之间的利益诉求差别。
(三)形成普惠且广泛信任的数字环境
1.数字包容性
数字包容性即数字经济的普惠化。DEPA 意识到数据包容性对保证缔约方所有经济主体参与数字经济并从中获益的重要性，推动弱势群体如妇女、低收入社会经济群体和原住民参与到数字经济中，以便共享数字经济发展的红利。DEPA 不仅志在改善国与国间数字技术差异导致的发展鸿沟，减弱强国在数字资源争夺中导致的数字垄断市场结构，还致力于缩小人与人之间关于数字经济的信息差和社会福利分配不公，消除弱势群体获得数字经济机会的障碍。
2.个人信息保护
个人信息的流动是数据跨境流动的核心，DEPA与CPTPP 在RCEP 的基础上增加对发生的个人信息侵害行为应采取非歧视做法(DEPA 第4.2.4 条和CPTPP 第14.8.3 条)。此外，DEPA 第4.2.3 条拓展了个人信息保护法律的具体分类，如收集限制、数据质量，以及增设数据保护可信任标志的相互承认(DEPA 第4.2.10 条)。RCEP、CPTPP、DEPA 关于个人信息保护规定的细致度和严谨度是逐级递增的。
(四)构建良好的企业合作和治理框架
1.中小企业
DEPA 缔约方虽然在数字经济领域具有显著优势，但总体而言经济体量较小。因此尤其重视中小企业合作。DEPA、RCEP、CPTPP 中均设置了中小企业章节，但存在细致程度的区别。RCEP 第14.2条和CPTPP 第24.1 条规定设置可公开访问的网站，而DEPA 第10.3 条在CPTPP 的基础上要求设置可公开访问的免费网站，而且对可公开访问的信息进行了详细说明，包括海关法规、知识产权、卫生措施等。DEPA 更强调中小企业在数字经济方面的合作，且对合作的路径进行了更有针对性的说明[5]。
2.争端解决
在电子商务板块DEPA 与CPTPP 均设置了争端解决章节。DEPA 目标是提供一个就数字贸易争端进行磋商和解决的有效、高效和透明的程序，设置调解、调停、仲裁等条款，并在附件对上述条款详细地解释说明，使缔约方在面对数字贸易的不公和利益损失时能够“有法可依”，有效缓解了跨境贸易争端解决治理赤字的问题，提高了DEPA 缔约方的信心和对非DEPA 缔约方的吸引力。RCEP 在此部分与DEPA 和CPTPP 有较大出入，RCEP 第12.17.3条规定:任何缔约方不得就本章项下产生的任何事项诉诸第19 章(争端解决章节)的争端解决。要求缔约就存在的任何分歧先进行善意的磋商，如分歧未能有效解决，缔约方可将该事项提交至RCEP 联合委员会进行审议。
(一)加强数据监管联通性，促进数字创新
如监管措施不当，关乎国家利益的数据和各产业的机密数据有泄露的风险，如军事、核能、外交、数字科技创新等数据机密性难以保障。我国可以加固监管数据跨境流动系统的防火墙，减少入侵风险。对违反«中华人民共和国反恐怖主义法»«中华人民共和国数据安全法»等的境外网站实施过滤和封堵。推动数据流动前进行脱敏审查，将较敏感数据进行更细致的分类和把控。首先根据数据的主体进行分类，如政府部门、银行等金融机构、芯片类等高科技行业、文化媒体行业等。其次根据数据的紧要程度如敏感度、机密性进行分级管理，对紧要程度不同数据设置不同等级的密码术，做到有的放矢[6]。在保证个人隐私和数据安全的前提下，将低敏数据更大范围地开放，进一步提高跨境数据流动的多元性和自由度。同时备份跨境流动的重要数据并制定计划在不同时期对其实施审查复查，以期获得数据安全流动的正面反馈，便于建立数据跨境流动白名单。此外还需加强安全事件快速响应机制和应急预案，防患于未然。
积极发展人工智能、金融科技。在无纸化贸易、电子支付系统和电子发票等方面加强国际交流和数字身份的互认，完善跨境数据流动和交易风险评估，推进数据保护充分性认证制度。强化与«跨境隐私保护规则»«通用数据保护条例»等国际规则的对接，开发可兼容并可交互操作的系统，提高数据管理的联通性和有序性。助推数字供应链和数字创新网络的形成，推动数字价值链的构建[7]。推动FTAAP(亚太自由贸易区)的重新谈判，加深与DEPA 成员国的对话交流，以对抗美国的印太策略和“小院高墙”政策，改善当前全球数字贸易的联盟化、区域化情况。
(二)实施“负面清单”，积极对接高标准
RCEP 中“数字产品非歧视待遇”章节的缺失使我国对接高标准DEPA 和CPTPP 挑战和机遇并存。在现行政策制度下对接高标准条款有一定困难，且可能导致发达国家的内容产品和版权产业占领我国市场[8]。我国可将新闻、出版等敏感领域纳入CPTPP 的公共政策的例外条款，以免外来文化和数字内容对我国人民的意识形态和政治立场造成误导。对非意识形态的数字文化内容考虑最大限度的开放和接纳。此外还应坚持中国特色社会主义道路，树立政治自信和文化自信，才能从根本上有效地面对数字时代的文化冲击。
DEPA 和CPTPP 均设置了永久性减免关税的条款，对接前二者意味着我国丧失对税收政策做出修改的空间，而且永久免关税将会对我国贸易顺差产生一定影响。我国应深化数字贸易关税改革，核查我国涉及数字贸易关税的相关产业并测算它们的预估损失，制定相关补贴政策。补偿程度和方式可以具有异质性，从而持续推动跨境数字贸易负面清单管理，完善数字贸易税收顶层设计。
(三)推进试点进程，缩小数字鸿沟
贸易便利化和完善的营商环境是数字贸易高质量发展的重要前提。我国应发挥好海南自贸港在深化改革、扩大开放、促进数据安全流动中的带头作用和示范作用。在数字贸易试验区内进行试点，深入对接DEPA 和CPTPP。在电子认证、电子支付、关税、通关清关、数字产品非歧视等领域率先建立适合我国国情的制度标准；
落实数据跨境自由流动的分类分级原则；
进行数据存储非强制本地化的风险评估和确权工作；
对接国际数字贸易高标准政策并展开合作交流。以上工作在自贸试验区落实、反馈、复核，进一步推广到国内其他地区和RCEP 缔约方国家以及“一带一路”沿线国家，让数字产业先行区有效地承担责任和发挥价值。
通过缩小接入鸿沟、使用鸿沟、效益鸿沟提高全民数字素养，完善中小企业员工数字技能培训体系，扩大数字技能培训范围。建立数字化学习平台，促使培训资料在相关网站可公开免费获得。加强对公众利用互联网收集资料和信息的指导教学工作，促进弱势群体更便利地获得参与数字经济的机会。
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