刘伟明
自2020年3月最高人民检察院开展涉案企业合规改革试点工作以来，企业合规整改工作取得明显成效。不过，以中小银行为代表的商业银行群体似乎并未受到该项改革的影响，与近年来中小银行及其从业人员风险事件频出、违法犯罪案件频发的现象形成鲜明对比。本文根据当前中小银行经营管理中的违法、违规以及犯罪问题现状，探讨了中小银行参与涉案企业合规改革的可行性。
根据最高人民检察院2021年4月下发的《关于开展企业合规改革试点工作方案》（以下简称《方案》），开展企业合规改革试点工作，是指检察机关对于其办理的涉企刑事案件，须结合所办案件具体情况，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，将整改情况作为检察机关依法处理案件的重要参考，以此促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪。在总结前期试点的基础上，《方案》又特别指出可以适用合规改革的主体范围包括各类市场主体：根据企业属性分类的国有企业、集体企业和民营企业以及根据综合实力区分的大型企业、中型企业和小微企业，均可列入改革范围。同时，企业合规改革涉及的案件既包括单位犯罪案件，也适用于企业经营者、管理者、关键技术人员等重要生产经营人员与企业生产经营相关的自然人犯罪案件。根据最高人民检察院和司法部等六部门以及全国工商联、中国国际贸易促进委员会2021年6月3日联合印发的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》第三条，以及上述单位2022年4月19日联合印发的《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》第二十条均规定涉案企业合规制度适用于公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪和职务犯罪等案件，既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件，也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件。此项改革针对的刑事案件类型，则包括企业经济活动涉及的各种经济犯罪、职务犯罪。此项改革主要是针对特定领域的包括单位犯罪和自然人犯罪在内的犯罪主体，通过激励涉案企业建立和完善有效合规管理制度，以及提升自身内控合规能力，取得“合规不批捕”“合规不起诉”“合规宽缓量刑建议”等事后合规从宽效果，进而达到刑事合规的目标。从最高人民检察院业已公布的典型案例看，企业合规改革已广泛应用于各类刑事案件中，既有针对大中型企业开展的专项合规，也有针对小微企业开展的简式合规，有效引导和监督了涉案企业合规计划的建立和落实。
近年来，中小银行风险事件频发，与之相伴的往往是金融腐败和违法犯罪行为。为此，金融监管部门和纪委监委以及其他司法部门加大了对社会反映强烈、犯罪案件频发、对于银行机构稳健经营有重要影响的重点领域违法犯罪问题的监管和打击力度。2017年，原中国银监会先后组织了多次全面和专项现场检查行动并做出了大批既罚机构又罚个人的“双罚”制罚单，其中中小银行在受罚机构和人员数量上都占了绝大多数。2021年6月，中国银保监会启动“内控合规管理建设年”活动——印发《关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》（银保监发〔2021〕17号）。2021年的10月，渤海银行南京分行“28亿存款质押事件”，2022年4月，河南、安徽5家村镇银行风险事件，表明部分商业银行仍然存在“公司治理不健全、重效益轻合规，对业务潜在风险评估不足，对重要岗位关键人员缺乏有效约束，内控要求常常为业务发展让路，部分领域问题屡查屡犯、屡禁不止，乱象新形式新变种花样翻新、层出不穷”等情况，部分中小银行甚至“监督制衡机制失效、内控合规管理形同虚设”。个中缘由颇为复杂，但依笔者观察，刑事责任威慑力不足是商业银行内控合规薄弱成为顽症痼疾的重要原因。在我国当前法治环境下，刑事处罚的法律和社会效果远大于行政处罚，如果通过积极参与检察机关试点开展的涉案企业合规改革，或可倒逼中小银行及其从业人员真正提升合规意识进而加强内控合规管理能力。
基于多方面的原因，检察机关似乎疏于对中小银行及其从业人员犯罪问题的高度关注，以至于对中小银行能否参与涉案企业合规改革存在认识误区。
对中小银行单位犯罪现状的理解方面。涉案企业合规改革目的在于预防和减少企业违法犯罪，因此主要针对主体为企业的单位犯罪。我国除了在《中华人民共和国刑法》总则第二章第四节专门规定了单位负刑事责任的范围以及单位犯罪的处罚原则这两条之外，在分则部分有超过三分之一的具体罪名中都规定了单位犯罪，第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中涉及的金融犯罪部分体现的单位犯罪尤其较多。2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的关于《中华人民共和国刑法》第三十条的解释规定，公司、企业、事业单位、机关、团体等单位实施刑法规定的危害社会的行为，刑法分则和其他法律未规定追究单位的刑事责任的，对组织、策划、实施该危害社会行为的人依法追究刑事责任。在以直接负责的主管人员和其他直接责任人员代替单位承担刑事责任的立法解释背景下，司法实务中的中小银行案件，往往是其高级管理人员和重要岗位关键人员因受贿、违法发放贷款或其他罪名承担刑事责任，即多为自然人犯罪，鲜见商业银行因单位犯罪受到刑法惩罚的案例。
对中小银行监管执法与刑事司法联动机制的认识方面。我国单位犯罪均为法定犯，即行政违规行为与刑事犯罪行为之间存在着“从量变到质变”的关系，刑事犯罪行为必然是在行政违规行为基础上演变而来。中小银行及其从业人员违规行为达到犯罪追诉标准之前必然违反金融监管部门制定的有关审慎监管规则。因此，金融监管部门对中小银行的监管执法活动与司法机关的刑事司法活动之间天然存在着紧密的关系。检察机关推动的涉案企业合规改革主要目的在于通过刑事合规激励措施引导涉案企业进行行政合规整改以避免其再次实施同类犯罪。金融犯罪活动隐蔽性强、危害性大，同时专业性、技术性较为复杂，银行业务的专业性以及实际操作上的烦琐程序性要求客观上要求检察机关不能独立处理涉案中小银行的合规改革工作，不得不依靠金融监管部门在政策和专业上的支持。金融监管部门基于监管行为相机抉择权的需要以及主观上缺乏对涉案企业合规改革制度的深入理解，宁愿把中小银行和重要岗位关键人员的相关违法违规问题聚焦在监管能够处理的权限范围之内，而不愿与检察机关之间形成监管执法与刑事司法的联动机制，以免引起不必要的麻烦。检察机关推进涉案企业合规改革工作初期主要精力也集中在合规制度建设较为落后的非金融行业和企业群体中，对银行业推进涉案机构合规改革问题自觉保持着一定距离。
激发中小银行合规经营的内生动力。当前，虽然各中小银行在金融监管部门的督促和指导下从形式上基本都建立了本行合规风险管理框架，制定了覆盖各业务条线和管理职能的合规管理制度，初步实现了对合规风险的有效识别和管理。但不少中小银行内控合规管理水平“纸面化”程度仍然较为严重，合规制度虽然比较健全和完善，但合规管理的有效性却难以匹配业务发展规模。相比监管处罚，刑事责任对中小银行和重要岗位关键人员负面影响程度更深。因此，在当前中小银行和重要岗位关键人员违法违规行为尚未得到根本性扭转的情况下，增强刑法威慑力和加强刑事规制力度具有现实必要性。中小银行积极参与企业合规改革可以实质上防止中小银行和重要岗位关键人员违法犯罪，使其“不想犯”，进而有效解决内控合规流于形式的老大难问题。
弥补中小银行员工行为监管制度短板。《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》明确了自然人犯罪案件可以纳入合规改革范围，即限定在“公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件”。而“与生产经营活动密切相关”的“企业家”犯罪案件应当具备“企业家”为企业利益而实施犯罪行为、“企业家”的犯罪行为需与企业的管理制度漏洞有关等两个条件。因此，对于中小银行来说，在本行管理制度存在漏洞的情形下，若其高级管理人员和重要岗位关键人员为了本行的利益实施了犯罪行为，可以纳入涉案企业合规改革工作。在当前刑事司法机关追诉中小银行单位犯罪刑事责任数量极其有限的司法环境下，有利于弥补当前商业银行员工行为监管制度主要围绕高级管理人员以下一般从业人员违法违规风险防范的制度短板。
推动监管执法与刑事司法联动机制建设。包括商业银行业务在内的金融市场活动具有相对特殊性，其中，金融监管尽管具有必要性，但其难以实现充分配置市场监督资源、改进信息不对称状态、降低潜在系统性风险与违法犯罪风险的监管目标，因而最终只能依靠刑法规范对金融市场执行最后的规范保障。因此，推动金融市场稳健发展需要金融监管和刑事司法之间的良性互动，而深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制是重要的一环。当前金融监管与刑事司法衔接不畅问题较为突出，以违法发放贷款案件中金融监管部门和刑事司法机关在应对金融违规与犯罪行为的联动机制方面存在的漏洞最为典型，直接影响了对金融违法行为进行规制的效果，导致部分行为成为屡查屡犯的顽症痼疾。检察机关办理涉及中小银行及其从业人员的刑事合规案件时主动邀请金融监管部门参与，能够协同处理监管处罚和刑事处罚方式，有效解决当前金融监管与刑事司法衔接不畅的问题。更进一步，这种金融监管部门和刑事司法机关之间的合作和配合，可以推动监管执法与刑事司法联动机制建设，有助于促进中小银行建立起实质有效的现代公司治理和内控合规制度。
金融监管部门主动对接检察机关。金融监管部门应从加强监管执法与刑事司法联动机制建设的高度出发，深刻理解涉案企业合规改革对有效解决当前中小银行长期存在的内控合规问题的价值和作用，主动对接检察机关共同谋划中小银行参与涉案企业合规改革的具体方案。在积累一定涉案中小银行合规改革经验的基础上，金融监管部门可联合检察机关专门出台适用于涉案中小银行的刑事合规改革实施办法。
金融监管部门积极督促涉案中小银行参与合规改革，加强三方良性互动。金融监管部门应充分发挥其在中小银行内控合规建设工作中处于主动地位的优势作用，积极督促涉案中小银行参与属地检察机关开展的合规改革工作，有效建立起与中小银行、属地检察机关之间的良性互动关系。针对当前中小银行高级管理人员和关键核心人员违法犯罪行为较为严峻的现实情况，协商属地检察机关重点加强对上述人员的合规监控和合规整改落实工作。
地方有关管理部门大力支持涉案中小银行参与合规改革，保持良好改革氛围。地方政府应大力支持涉案中小银行参与合规改革，在思想认识、组织保障和奖励措施等方面为积极参与合规改革的中小银行提供实质性优惠政策帮扶。地方各有关部门应在地方政府统一部署下，积极营造良好改革氛围，切实履行自身部门职责，保证中小银行合规改革政策能够顺利落地；
中小银行控股股东或授权管理组织（如省联社）也应按照地方政府的要求，通过相关法律程序积极督促中小银行权力机构支持合规改革。
检察机关加强对中小银行单位犯罪追诉力度，协同推进涉案中小银行合规改革工作。检察机关应加强单位刑事责任理论研究，及时改变当前中小银行单位犯罪案件数量极少的不正常局面，在与地方政府和金融监管部门共享中小银行相关涉案信息和取得处理共识的基础上，加强对中小银行单位犯罪的追诉力度。在严格区分中小银行单位刑事责任和高级管理人员和关键核心人员个人刑事责任的基础上，积极推动涉案企业合规改革成功经验对中小银行的适用，以帮助其实质性地提升内控合规管理水平。
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