刘小勤 张传广
摘 要：涉“外嫁女”土地及相关权益纠纷案件往往涉及集体经济组织成员资格认定问题。在对以村民自治为由裁定驳回起诉的生效裁判开展检察监督时，应重点审查集体经济组织成员资格认定主体、标准以及人民法院受案范围。作为国家的法律监督机关，检察机关应从维护法律统一正确实施的高度加大对妇女权益的保护力度，发挥民事生效裁判监督的纠偏、创新、进步、引领作用，准确适用民事检察复查制度，切实保护“外嫁女”等妇女权益。
关键词：“外嫁女”权益保护 农村集体经济组织成员 村民自治 复查 民事抗诉
一、基本案情及办案过程
马某某姐妹2人出生后户籍一直在某村民组，婚后均未迁出。丁某某与马某某结婚后，丁某某将户口迁入该村民组，其2人的两个孩子也落户于该组。2008年，因土地被征收，某村民组获得一定补偿土地用以建造安置门面房。经村民代表会议讨论确定，马某某等5人为“外挂户”和“出嫁女”，不享受村民待遇，不参与房屋分配。后经镇政府协调无法达成一致，马某某等5人向人民法院起诉，一审、二审法院均认为案涉分配方案的确定系村民自治，该案不属于法院民事诉讼审理范围，裁定驳回起诉。马某某等人申请再审，安徽省高级人民法院提审后裁定撤销原审裁定，指令某县人民法院继续审理。但再次审理的一审法院、二审法院作出的民事裁定仍以相同事实、理由驳回起诉。
马某某等人认为法院裁定错误，遂申请检察监督，要求确定其村民组成员资格，并撤销村民代表会议的决定。某市人民检察院以与生效裁定同样的理由作出不支持监督申请决定，后马某某等人于2020年6月提出复查申请。
安徽省人民检察院依法受理后进行了调查核实，确认马某某等人均在该村民组落户且生活，遂向法院提出抗诉，认为相关法律法规对认定集体经济组织成员有明确规定，不属于村民自治范畴，且依据办案当时适用的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第63条，村民代表会议作出的决定侵害村民权益时，其可以申请撤销，人民法院应予审理。
2020年12月14日，经审判委员会讨论，安徽省高级人民法院采纳抗诉意见作出再审裁定，再次撤销某县人民法院、市中级人民法院裁定，指令某县人民法院审理。后某县人民法院作出再審判决，认定马某某等人属于集体经济组织成员，并确认案涉分配方案无效。［1］
二、案件办理中的检察监督重点
本案表面为马某某等人能否参与门面房分配的纠纷，实质则涉及马某某等人集体经济组织成员身份的认定问题。法院对于集体经济组织成员资格认定问题的裁判意见直接关乎村民切身利益，尤其是“外嫁女”等特定群体权益的平等保护，在开展此类案件检察监督时，检察机关要重点审查集体经济组织成员资格认定标准和集体组织是否越权作出决定，以及在成员权益受侵害时，人民法院应否受理审查当事人的起诉。
（一）农村集体经济组织成员资格认定是否属于村民自治事项
村民自治实行自我管理、自我教育和自我服务，一般情况下，村民会议或村民代表会议作出的决定如果不违反法律法规、未侵害他人合法权益，应当得到尊重并在实践中予以执行。关于农村集体经济组织成员资格认定问题，部分办案人员认为，集体经济组织成员资格认定的表象是身份的确认，实质上的诉求是对集体经济组织或村民组集体财产的占有、使用、收益等，该诉求争议应该交由“村民自治”解决。另有观点认为，集体经济组织成员资格关涉到其能否依法享有附着于成员身份上的相关权益，一旦成员资格身份被否定，意味着相关民事权益就会被剥夺，由此形成的民事争议应该属于人民法院受理民事诉讼的范围［2］，不应将其交由“村民自治”解决。
承办检察官认为，农村集体经济组织成员资格的认定一般牵涉到集体经济组织财产权利、财产收益分配等，与村民个人利益密切相关，必须严格依照法律规定确定。《中华人民共和国农村土地承包法》第69条即明确了认定成员身份时，应依照法律、法规相关规定进行。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第27条第2款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”该规定明确了村民自治的边界，是实践中确定村民会议或者村民代表会议有效性的重要依据。而根据《村民委员会组织法》第24条，涉及村民利益的九项事项属于村民会议讨论决定的范围，其中并无关于集体经济组织成员资格认定的规定，虽然其中第（七）项为“征地补偿费的使用、分配方案”，但仅涉及组织成员的权益，并不涉及组织成员的身份认定问题。另外，《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第8条对集体经济组织成员的认定列出了具体的五项标准，该五项均是以户口所在地为判断标准，符合五项条件之一的，均应认定为本集体经济组织成员，其中第（一）（二）项标准分别为“本村出生且户口未迁出的”“与本村村民结婚且户口迁入本村的”，本案马某某等5人即与该标准相符，其中丁某某为“与本村村民结婚且户口迁入本村”，其他4人均为“本村出生且户口未迁出的”。根据上述规定，在集体经济组织成员资格认定方面，相关法律法规并未授权集体经济组织自行认定，而是直接确定了认定标准，因此，认为集体经济组织成员资格认定属村民自治事项的观点，与现行法律法规规定相违背。
（二）因农村集体经济组织成员资格受侵害产生的纠纷是否属于人民法院民事诉讼的范围
实践中，村民会议或村民代表会议作出决定，将部分人员排除于集体经济组织成员之外，进而使其无法享受相应的财产权益，此类情形并不鲜见，对于由此产生的纠纷是否属于人民法院民事诉讼范围，也存在不同观点。结合以下三点理由，承办检察官认为，此类纠纷属于民事诉讼审理范围。
一是此类案件有具体的争议事实和诉求。如在本案中，马某某等人户籍在该村民组，村民组以村民代表会议形式决定房屋分配，以“出嫁女”和“外挂户”等理由将马某某等5人排除在外，马某某等人有认定集体经济组织成员身份、参与房屋分配权利等具体诉求。二是此类案件诉请的权益有法律明确规定，符合有权利必有救济的要求。农村土地承包经营权、征地补偿权等权利属于法定权利。依据办案当时适用的《物权法》第63条第2款（现为民法典第265条第2款），集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。原《中华人民共和国妇女权益保障法》 （以下简称《妇女权益保障法》）第55条亦明确，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，受害人可以向人民法院起诉，人民法院应当受理。《村民委员会组织法》第36条亦规定，村民委员会或村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以请求人民法院撤销。本案中，马某某等5人主张的是法律明确规定的权利，依上述法律规定，其享有起诉权利，并应当得到人民法院的司法救济。县人民法院、市中级人民法院以相关事项属于村民自治范围为由限制、排除当事人依法可以享有的诉讼权利，未能全面准确理解《村民委员会组织法》相关规定和精神，亦未适用前述《物权法》《妇女权益保障法》对村民尤其是对妇女权益的特别规定，未对马某某等人是否具有集体经济组织成员身份作出司法确认，属于适用法律错误。三是司法实践为此类受损权益设置了明确的救济类型和渠道。本案历次诉讼中都是以“侵害集体经济组织成员权益纠纷”案由立案受理，正确界定了马某某等人起诉的争议性质。办案当时适用的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定，人民法院对于承包地征收补偿费用分配纠纷应当依法受理。第24条规定，依照民主议定程序决定土地补偿费分配时，“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》更明确要求，要充分认识集体经济组织成员资格的重要意义，依法保护“外嫁女”等的合法权益。综上，本案争议涉及集体经济组织成员资格，属平等主体之间的纠纷，该起诉有明确的被告、具体的诉讼请求及事实和理由，符合民事诉讼起诉条件，属于人民法院受案范围。
检察机关在履行职责过程中，若发现生效裁判存在此类以村民自治为由不当排除当事人诉权，明显损害妇女儿童等合法权益的，应通过抗诉或者再审检察建议方式监督法院及时纠正错误的生效裁判，改变不符合立法精神导向的司法处理方式，保障农村“外嫁女”等依法应当享有的诉权，使得其受损害的权利得到及时救济。
三、涉“外嫁女”民事生效裁判监督的完善路径
（一）加大对妇女权益的保护力度，推动法律及相关决策部署落实
党中央历来高度重视妇女权益保护，党的十八大以来，就维护妇女权益、促进妇女全面发展提出了一系列更高要求。党的二十大报告再次强调，“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”。新修订的《妇女权益保障法》也进一步明确，不得以未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。同时，该法律还增加了妇女土地及相关权益的规定，特别是集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、宅基地使用等方面的权利确认和救济措施，从立法上保障农村妇女生存和发展的基本权利。
检察机关是国家的法律监督机关，应按照法律规定及相关决策部署要求，加大对妇女权益的保护力度，对于涉及妇女土地及相关权益的民事生效裁判案件，切实发挥民事检察监督职能，构筑妇女权益保护屏障。
（二）按照民事精准监督要求，促进统一裁判标准
“外嫁女”纠纷本质上是农村集体经济组织成员资格争议，其通常体现为农村土地承包经营权、集体财产及收益分配权等争议。［3］本案的诉讼过程表明，关于集体经济组织成员资格认定主体问题，实践中存在明显不同的观点，正確处理好此类典型问题，有利于统一裁判标准，推动法律正确实施。
民事生效裁判监督是民事检察的基础性工作及核心内容，也是实现民事精准监督的关键发力点。根据民事诉讼法、《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定，检察机关发现民事生效裁判符合再审条件的，应当通过抗诉或者再审检察建议方式开展监督。本案办理过程中，承办检察官对近期本省有关法院审理同类案件、检察机关办理类似案件情况进行了梳理分析，发现实践中存在较为明显的类似案件不同处理的情形，而且本案一、二审法院均两次以相同理由认为其不属于人民法院审理范围，省高级人民法院与下级法院对案件处理有明显不同观点。为发挥案件在司法理念上的纠偏、创新、进步、引领作用，统一裁判标准，安徽省人民检察院决定以抗诉方式对该案开展监督，针对人民法院拒绝对损害“外嫁女”等权益的村民会议决定进行司法审查的错误倾向，通过抗诉督促人民法院纠正错误裁定，有利于推动解决农村“外嫁女”权益司法救济缺失的突出问题，契合民法典颁布实施和妇女权益保护立法修改精神，也做到了“精准发现、精准审查、精准监督”。［4］
本案办理的意义还在于充分发挥司法的导向作用，以抗诉监督促成公正裁判，彰显当事人各项民事权益应受到平等保护这一民事法律的基本原则，任何组织和个人都要以法律权利体系规定为行动指引和边界，推动和引导相关单位、组织依法作出决定，不得违反法律规定减损他人权益、增加他人义务。
（三）注重运用民事检察复查制度，畅通申诉救济渠道
对于人民法院作出的生效裁判、调解书，同级检察机关审查后作出不支持监督申请决定，当事人认为存在明显错误的，可以向上一级人民检察院申请复查一次，此即民事检察复查制度。该制度源于2013年最高检原民事行政检察厅和原控告检察厅会议纪要，经过实践完善后，于2021年8月1日在《人民检察院民事诉讼监督规则》中得以正式确立。这项制度的设立进一步完善了民事检察监督制度，有利于弥补“同级受理”存在的不足，畅通权利救济渠道，充分体现了以人民为中心，目的是让权利保护更加充分、更加有效，与民事检察兼具公权力监督和私权利救济两种属性相适应，也有利于强化检察机关内部上下级间的领导和制约。［5］
本案中，马某某等人在市检察院作出不支持监督申请决定后，向安徽省人民检察院提出复查申请，安徽省人民检察院发现上下级法院对同一问题处理存在截然相反的意见，同时市检察院未支持马某某等人的监督申请可能存在错误情况，遂按照复查程序受理该案，在审查过程中开展了一系列调查核实工作，并经检察官联席会议讨论，认为市检察院不支持监督申请决定错误，遂以适用法律错误为由向省高级人民法院提出抗诉，同时撤销下级检察院的决定，最终促成省高级人民法院提审本案、审判委员会审议采纳监督意见，再审法院判决认定马某某等人属于集体经济组织成员，并确认案涉分配方案无效。
通过民事检察复查并精准抗诉，既实现了该案的彻底纠正、维护了当事人合法权益、消除了信访隐患，也推动全省层面解决法院系统类似案件的法律适用问题、促进法律统一实施，后续亦未出现与此案件不同的裁判意见。同时，实现了检察系统内部自我监督纠正，发挥对下指导作用，彰显民事检察复查的制度价值。
*本文为2020年最高人民检察院检察理论研究课题“民事精准抗诉及抗诉跟进监督机制研究”（GJ2020C27）、安徽省人民检察院检察理论研究课题“民事诉讼精准监督研究”（AJ202013）的阶段性成果。
**安徽省人民检察院第六检察部副主任、四级高级检察官［230022 ］
***安徽省人民检察院第六检察部二级检察官助理［230022 ］
［1］ 参见袁中锋、张传广：《检察抗诉帮外嫁女讨回分房资格》，《安徽法制报》2022年6月9日。
［2］ 参见赵风暴：《关于农村集体经济组织成员资格问题的几点思考》，《人民法院报》2022年9月1日。
［3］ 参见冯小光：《民事检察权对民事审判权的监督制约》，《民事检察工作指导》（总第2辑），中国检察出版社2022年版，第24页。
［4］ 参见冯小光、赵格、贾文琴：《深入贯彻实施民法典 加强民事生效裁判精准监督——最高人民检察院第三十八批指导性案例解读》，《人民检察》2022年第19期。
［5］ 参见华锰：《民事检察复查制度的沿革与完善》，《中国检察官》2021年第17期。
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