王成竹
（中国特种设备检测研究院 北京 100029）
当前,信用监管已经成为一项重要的经济社会治理手段,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。截至2021年,我国特种设备总量达1 816.23万台,近3年全国特种设备数量每年增幅均超过10%,市场规模呈快速增长态势。同时,大型化、高参数、高危险性特种设备不断增加,新工艺新设备新业态不断涌现,长期服役的老旧设备故障率不断增加,特种设备安全形势依然存在较多不确定性的风险因素。面对如此大规模的各类市场主体,如何利用信用机制实施精准监管、有效监管和智慧监管,成为特种设备这一涉“安”领域信用监管体系研究的题中之义。在特种设备安全领域,风险既是监管的对象,也是监管的主线,通过对特种设备安全信用监管体系的研究,及时发现和预警高风险企业的违法状况,扼杀日常管理和生产中不安全因素于萌芽之中,显得尤为重要。
1.1 部分发达国家信用监管概述
欧美等发达国家信用监管体系相对成熟,但因政治、经济、文化等方面差异,各国信用监管模式也各有不同,大致分为市场主导型、政府主导型、会员制模式等3种形式。市场主导型代表国家为美国。信用管理法律制度体系健全,其监管的重点在于规范信用行为和保护个人隐私。信用评级机构在整个信用管理过程中发挥着重要作用,从信息搜集到失信惩戒都交由市场自行处理,且独立于政府,市场化经营和管理机制较为成熟。政府主导型代表国家为法国和德国。政府在信用监管过程中处于主导地位,主要负责制定和执行相关信用法律法规、构建企业信用监管平台、批准和监管信用评级组织、开展企业信用风险评估等工作,实现对失信行为的有效限制。这样的信用监管模式跟我国现行的运行模式比较类似。会员制模式代表国家为日本。政府各部门在法律赋予的权力范畴内对信用机构开展工作指引和监督,主要通过行业协会、社团等进行信用信息的收集、管理、发布。一般由行业龙头企业建立信用平台,其他企业缴纳一定的会员费,行业内部共享数据,但行业间信息不共享[1]。
1.2 国内市场监管领域信用监管概述
●1.2.1 信用监管机制发展历程
自2000年以来,我国一直持续推进社会信用体系建设,并围绕市场主体分类评价进行积极探索,但因为各种客观因素,探索工作相对缓慢,直到2014年,我国信用监管才迎来了快速发展阶段。下面围绕各项指导性文件的出台展示我国信用监管机制3个发展阶段[2]：
1）完善阶段（2014—2017年）。2014年6月,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）。2015年以后,国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境这一重要应用场景紧密结合,提出建立“以信用为核心的新型市场监管机制”。2016年6月,国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）,提出建立联合激励与惩治机制,将守信联合激励和失信联合惩戒引入信用监管之中,标志着信用监管手段不断丰富和完善。2017年1月,《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6号）提出进一步完善信用监管机制的主要目标,部署了强化健全企业信用监管的具体举措。
2）规范阶段（2018—2019年）。2018年3月,国家市场监督管理总局的正式组建,市场监管对象更加全面。同时有关信用重要作用的表述也从“以信用为核心”转变为“以信用为基础”,信用在新型监管机制中的定位更加科学。2019年3月,《政府工作报告》中首次提到“推行信用监管和‘互联网+监管’改革”。2019年7月,国务院发布《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国发〔2019〕35号）,我国信用监管顶层设计机制确立。
3）发展阶段（2020年至今）。2020年,国务院、市场监管总局先后下发系列文件,围绕构建社会信用系统、新型监管机制等作出重要部署,助力信用监管和社会信用体系建设进入新的发展阶段。2021年12月,全国市场监管工作会议再次强调,要推进信用和智慧监管能力建设,出台企业信用风险分类管理制度,强化监管效能提升,努力构建长效治本机制[3]。
●1.2.2 国内部分地区推行信用监管的经验做法
多年来,各地市场监管部门在工作实践中已经积累了丰富的信用监管经验,有效提升了市场监管的精准性和有效性。笔者仅梳理部分省市的先进做法,见表1。
表1 国内部分地区推进信用监管经验做法
可见,特种设备领域的信用监管除了要借鉴通用型市场主体信用风险分级管理机制外,还应重点聚焦特种设备安全领域市场主体的不安全因素,聚焦信用风险评级和分类,从而实现涉“安”领域的重点检查和控制[3]。综合来看,特种设备安全领域的信用监管基本框架,如图1所示：
图1 特种设备安全信用监管基础框架
1）构建信用信息基础数据库。建立自上而下的数据归集机制,实施“一企一账、一台一档”,不断归集特种设备相关市场主体行政许可、行政处罚、抽查检验结果、事故等事项信息,形成特种设备相关市场主体的信用监管数据池。同时积极打破地区间的数据障碍,尽快建立覆盖全国、统一规范的特种设备基础数据库,为实施精准监管做好数据储备[4]。
2）建立基于信用的智慧监管模式。以特种设备信用信息数据库为基础,综合运用大数据、区块链、人工智能等手段,聚焦特种设备相关市场主体日常监管中带有普遍性、规律性的高风险行为特征,制定“通用+专业”的企业信用风险分类指标,对特种设备企业进行安全等级评估,实行自动分级管理,对风险等级高、信用级别低的企业加大监管力度[5]。
3）构建信用指标评价体系。从特种设备企业主体出发,参考安全生产企业信用评价体系,构建特种设备领域安全信用指标体系。从通用指标、专业指标2个维度设定特种设备安全领域的信用评价指标,通用指标可涵盖企业基本信息、法律法规与行政许可符合情况、合同履行能力、教育培训与持续改进情况以及技术人员配置、安全设备配置、安全生产费用投入、质量体系运行等指标。专业指标重点突出特种设备基本信息、风险状况和排查信息、特种设备风险行为指标,如图2所示。各项指标的设定不局限于图表中所列,可以根据各市场主体特点科学合理设定指标体系。
图2 特种设备安全信用指标体系
在上述指标体系中,专业指标中的风险行为指标不易衡量且尤为重要。为了更好地分析相关主体的风险行为,笔者尝试从安全事故原因出发进行分析。按照设备类型,梳理近五年来特种设备安全事故原因,包括违章作业或操作不当、无证操作、使用非法设备、设备缺陷和安全附件失效或保护装置失灵、非法经营行为、安全管理、维护保养不到位等22项常见事故原因。基于上述常见事故原因,共梳理出13项特种设备风险行为,并形成特种设备风险行为状况指标[6],见表2。
表2 特种设备风险行为指标
4）实施信用监管闭环管理。建起“信用风险判定分类→风险监测预警→风险研判处置→信用监管约束”的全链条闭环式信用监管新机制,对失信市场主体实施信用联合惩戒,在准入、资质、融资、信贷、征信等方面依法予以限制或禁止。对因出具虚假检验检测数据、结果受到处罚的机构,加大曝光力度,依法列入严重违法失信企业名单,并严格限制购买其检验检测服务,让违法失信者“一处失信、处处受限”。同时要重视信用修复机制建立,明确信用修复程序,信用监管的最终目的不是惩戒,而是引导各市场主体主动纠正失信行为,承担主体责任,让各类市场主体真正体会信用红利。
1）构建科学规范的特种设备领域安全信用标准体系。建立完备的信用监管制度体系是做好特种设备安全领域信用数据归集、融合、应用高质化的必要保障。然而,信用监管制度体系不仅需要完善的信用监管法规政策,也应加强对信用监管标准化的重视与研究。尽快出台特种设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构的信息归集格式规范,是信用标准体系的核心,推动实现全国特种设备领域监管信用信息的交换与共享[7]。
2）紧跟信息技术发展,助力信用监管升级。互联网+信用监管是推动信用监管模式创新升级的必然路径。建立健全对企业、设备、人员和风险隐患的分类分级,综合运用企业主体责任落实、安全风险行为指标、抽查结果信息、安全监察指令记录等内容,让这些海量信用数据与人工智能、大数据、云计算、区块链等前沿技术紧密结合,才能真正推动特种设备领域安全信用的创新升级,引领监管模式改变,为监管赋能,为企业减负。
3）实现特种设备领域安全信用监管的协同共治。特种设备安全监管是一项系统工程,不同主体、不同层级和不同层面,应健全体系,明晰责任。特别是要加强行业自律,充分发挥行业协会在资质、人员、评审、失信惩戒等方面的作用,支持其开展行业信用评估工作,推进监督执法和行业自律的良性互动。同时发挥各类信用中介服务机构、公证机构、检验检测认证机构等的监督作用[8],推动形成社会共治的监管格局。
在新时代背景下,特种设备安全领域治理形势日趋复杂,传统且常规的治理手段已无法满足日新月异的治理需求,建立以信用为基础的市场规制和社会治理的监管机制,构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治格局,充分发挥信用监管在提升特种设备安全监管现代化水平、推动国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用。
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