陈志辉 贾 佳# 赵菲菲 杨东叶 张 萱 方迪可
(1.浙江省生态环境科学设计研究院,浙江 杭州 310007;2.浙江环能环境技术有限公司,浙江 杭州 310012)
1979年9月《环境保护法(试行)》颁布,标志着我国环境影响评价(以下简称环评)制度正式确立。经过40余年的发展,环评已从防治建设项目环境污染、加强区域环境管理,上升到参与发展与保护综合决策、促进绿色高质量发展的高度[1],在协调经济发展与环境保护方面发挥的重要作用也越来越受到决策层的关注[2]。为更有效开展建设项目环评工作,1999—2021年,国家共发布了7批《建设项目环境保护分类管理名录》[3](以下简称《名录》)。《名录》是建设项目实施环评分类管理、履行环评审批手续的依据,对未列入《名录》的建设项目,前6批《名录》规定其环评类别由省级生态环境主管部门提出建议,报生态环境部认定。近几年,环评改革的方向之一是简化项目环评管理[4],2021年版《名录》,更是明确了“名录之外无环评”的原则。
1.1 全国环评制度改革趋势
在2021年版《名录》实施前,各地积极探索《名录》之外的环评制度改革措施,简化管理,支持企业发展。上海、山东等地出台了不纳入建设项目环评管理的豁免政策[5],北京编制了《名录》的地方实施细则[6];广东省深化环评改革,多个项目实现审批“零用时”[7];苏州试行了告知承诺制环评管理[8];广州发布了不纳入环评管理的工程建设项目名录。
1.2 浙江省环评豁免政策基本情况
浙江省民营经济发达,激发小微企业市场活力对促进全省经济社会发展具有举足轻重的作用[9]。浙江省依据国家相关法律法规、建设项目的环境影响程度、各级审批管理部门的实际经验、企业及公众的实际诉求,积极探索《名录》外建设项目环评审批模式,于2012年发布了首批建设项目环评审批豁免目录(以下简称豁免目录)。至2020年,陆续发布共5批豁免目录。豁免范围覆盖全省11个市级单位,涉及水利、农林牧渔、交通、城市基础设施建设等29大类行业228个项目类别,主要包括单纯组装的机械设备制造、单纯分装的农副产品制造、手工制作、不涉及有毒有害及危险品的仓储物流、部分社会事业类等基本不产生环境影响的小微项目,减轻小微企业负担、营造良好营商环境。特别是在疫情形势下,第5批豁免目录深入贯彻统筹疫情防控和生态环保工作的决策部署,提高了环评服务效能的同时,又切实减轻了企业负担。
浙江省环评豁免政策实施的时间跨度长达10年,具有政策范围广、体量大和历时长的特点,对其豁免政策开展绩效评估,可反映行政审批制度改革对政府和企业关系重构的作用,对今后相关制度的深化有重要意义。目前,豁免制度绩效评估文献未见报道。本研究选取合适的调查与评估方法,建立评估体系,全面评估浙江省环评豁免政策的实施绩效,技术路线见图1。
图1 技术路线Fig.1 Technology roadmap
2.1 评估方法
当前学术界尚未就环评豁免政策实施提出具有针对性的政策绩效评估方法,但它作为一项政府主导的公共政策过程,可在既有的绩效评估方法“工具箱”中寻求评估之道。由于“3E”(即经济性“Economy”、效率性“Efficiency”和效果性“Effectiveness”)评价法和标杆管理法缺乏工具理性而失去绩效水平精准评估的优势,也缺乏价值理性对政府绩效定性评价的功能,往往对政府工作的全面衡量有失偏颇[10]。平衡计分卡能测量组织绩效的平衡性和可持续性,但忽视了利益相关者的影响,具有一定片面性。尽管绩效棱柱模型弥补了这一缺陷,但因涉及大量绩效指标而过于繁多复杂,并未获得普遍应用[11]。上述方法褒贬不一,但在不断修正与发展中,几乎存在一个共识,即寻求定性分析与定量方法相结合、主观评价和客观数据互为补充的评估指标体系[12-14]。综上,环评豁免政策绩效评估体系可以主观与客观绩效为基础而建立。
一般而言,政策绩效是主、客观绩效的总和,最早被用于分析经济学的委托/代理问题。BAKER[15]将写入报酬契约的目标视为代理人的绩效,即客观绩效评价;BAKER等[16]指出,在多任务代理人情形下,主观绩效评价的纳入可对客观绩效的效率扭曲作出矫正和补充。因而,主、客观绩效的恰当组合能实现帕累托最优,故能规避风险、提高测量效度[17]。主观绩效是利益相关者或服务和作用对象对一项政策的主观判断和感知,呈现出主体对价值利益的实现程度的考量;主、客观绩效互为补充、相辅相成,能共同体现一项公共政策的绩效结果[18-19]。这一体系的优点在于其多层次的评价结构、可操作化的评价内容及考核目标指向,对政府绩效评估的有效性和科学性具有重要意义,并且能从价值原则、普遍性和特殊性、顾客导向等多个视角提供对特定政策的全面理解[20-21],有助于引导政府行为选择和发展方向[22]。但不可否认的是,任何指标体系均存在不足之处,如在实际测评中,指标可能具有时效性和短期性,未能就一个时间段的政策实施进行动态跟踪;指标评价主体单一化,主要集中于政府部门和行业骨干,无法反映普通公众的偏好和诉求等[23]。为发挥指标体系的优势,避免其劣势,本研究在指标体系构建和评估过程中尽量将评估主体涵盖多种人员类型,并在考虑政策指标历史表现的基础上判定得分,以保证评估结果的科学性和可靠性。
本研究采用基于“主观+客观”数据的指标评估法,通过建立一个包含主、客观绩效评价指标的体系,利用统计与调查数据分别作为两者的计算依据,进而获得浙江省环评豁免政策的总体绩效。总体绩效的各项数值是与“绝对标准”(即环评豁免政策的目标值)进行比对后的结果,据此评价绩效程度。
2.2 评估指标
政府权力规制逻辑、市场经济发展逻辑、生态环境优化逻辑共同作用于政府公共治理过程,并产生不同的政策导向与绩效结果[24]。将3种制度逻辑置于环评豁免政策过程中,可进一步归纳出豁免目录实施的三重绩效目标,即简政放权、企业发展和环境改善绩效,并据此构成绩效评估维度。根据浙江省环评制度改革的实际情况,从上述3个绩效维度展开,结合豁免政策实施的客观统计指标及政府工作人员、企业等利益相关者的主观评价指标,对基于“主观+客观”数据的评估指标体系进行遴选,构建由3个维度、8个一级指标和17个二级指标组成的浙江省环评豁免政策实施绩效评估指标体系。
通过实地访谈、文献调研和问卷调查的方法获取有关浙江省环评豁免政策实施的具体资料,并在此基础上利用人工检索、筛选和整合等多项步骤,建立数据库,为政策实施的绩效评估提供高可靠性数据基础。
2.3 评估指标权重赋值
2.3.1 评估指标权重配置方法
综合考虑直接判断法、重要性排序法、层次分析法等权重赋值方法优缺点的基础上,采用权值因子分析法对各指标赋权。具体操作步骤如下：
(1) 成立一个由环评主管部门代表、高校、企业代表、环评单位代表等15位专家组成的评分小组。
(2) 将各指标视为因子,制定权值因子判断表。
(3) 评分小组填写权值因子判断表。将每一行的行因子与每一列的列因子进行两两比较,在四分制基础上得出行因子相对于列因子的重要程度,即将每一个指标分别与其他指标相比,按照四分制得出每一个指标相对于剩余指标的重要程度得分。所有二级指标,包括不同一级指标下的二级指标,均可进行两两比较。指标得分“4”代表非常重要,“3”代表比较重要,“2”代表同样重要,“1”代表不太重要,“0”代表完全不重要。
(4) 对所有权值因子判断表进行统计。每一行评价指标的总得分(DiR)计算见式(1)。每一行评价指标的平均得分(Pi)计算见式(2)。各指标的权重(Wi)计算见式(3)。
(1)
(2)
(3)
式中：i为行因子序号;n为行因子总数;aij为每一个行因子与列因子相比时的得分,即指标间两两相比后得出的重要程度;j为列因子序号;R为专家序号;L为专家总人数。
2.3.2 评估指标权重赋值与评估结果
本研究17个二级指标包含了环评豁免政策实施的客观统计指标,又吸纳政府工作人员、企业等利益相关者的主观评价指标。邀请15位专家对各指标打分,以环评审批(备案)数量降幅为例：将15位专家对该指标的打分相加后得出该指标的总得分为583.0分,则平均得分为38.9分;所有指标的平均得分之和为544.0分,则该指标的权重为0.07。根据上述步骤,计算得出各指标权重,具体见表1。
3个维度中,环境改善绩效权重赋值最大,呼应了生态文明建设的愿景与可持续发展的目标。一方面,体现为政府部门对环境问题的严格监管与风险防控,从而降低环境污染突发性事件、环境违法案件等发生率,豁免目录的制定与实施旨在改变以审批许可替代监督管理的惯性思维,变静态管理为动态监管,进而推进环评改革从“重审批、轻监管”向“重监管,轻审批”的转变,这意味着“豁免”并非“免责”,而是环保后续执法、全过程风险防控的精准化与高效化追求。另一方面,在社会层面上激励企业自觉承担环保责任,主动安装运行环保设施。同时,环境质量的改善则是所有生态环境领域政策改革的最终目的。
2.3.3 评估指标目标值的确立
设置科学合理的“目标值”一般需要结合指标的历史表现、任务环境和利益相关者的偏好等综合因素。标杆值法、平均值法、回归分析、局部拟合等是计算目标值的常用方法。鉴于数据可得性和资源约束性,决定采用“平均值-专业判定法”的方式来获得评估指标的目标值。
基于“该指标以往的历史表现”“上级政府预设的标准或强制性要求”“该指标在相关政策的表现”,计算得出17个二级指标的平均值。其中,针对定性描述的指标,如环评审批程序改善,除依据上述3条标准外,还需要结合“问卷设置选项”来判断。各指标平均值的计算多选取的是2012—2020年数据,用以呈现此间的变化趋势,并以2021年评估结果数据作为待赋分的数值，计算依据具体见表2。平均值计算结果均依据实际调研数据得出,部分指标如环境违法案件降幅、区域环境噪声平均等效声级降低、全省地表水水质达到或优于Ⅲ类标准断面比例、全省日环境空气质量达标天数平均比例等平均值较低,说明该指标变化幅度总体较缓,但均为正值,代表违法案件数量减少,相关环境要素质量变化均为向好趋势。
表1 浙江省环评审批豁免政策实施的绩效评估指标体系及指标权重Table 1 The performance evaluation index system and index weight of the implementation of the exemption policy of environmental impact assessment in Zhejiang
2.3.4 评估指标目标值与得分区间的判定
依据基于工作经验的专业判断、基于科学分析的理论判断、利益相关者(企业、群众等)的诉求和宏观结构性因素的变化,将上述平均值配置相应的目标值。如环境污染突发性事件2012—2020年的年均降幅为9.9%,在2020年指标结果(56.5%)的基础上加减数个平均值单位,即可获取相应的目标值得分区间。为便于计算,得分区间设置为0、1.0～2.0、3.0～4.0、5.0分。
评估采用五分制来最终判定环评豁免政策的实施成效：最终综合得分<2.0分为不合格;2.0～<3.0分为合格;3.0～<4.0分为良好,4.0～5.0分为优秀。
2.4 评估结果
为对豁免政策实施的绩效评估施以更科学、客观的判断,2021年的评估结果数据通过调查结果分析、对比豁免政策实施以来各年度环评审批情况、环评豁免情况、突发环境事件信息、信访情况、生态环境状况公报等相关数据得出。将17个二级指标的2021年评估结果数据代入设定的得分区间,对每个指标进行赋分(见表3)。根据每个维度的得分率为相应二级指标的得分与该维度总分的比值,简政放权、企业发展、环境改善绩效得分率分别为63.6%、91.0%、66.0%。结合17个二级指标权重与得分得出浙江省环评审批豁免政策实施的绩效评估结果为3.6分。
本研究建立的环评豁免政策实施评估体系计算结果表明,浙江省豁免政策实施成效总体良好。进一步从简政放权、企业发展、环境改善绩效3个维度的得分率分析,企业发展绩效维度得分率最高,达到91.0%,说明政策实施在降低环评费用、减少环评上报材料等方面均呈现出较好的绩效,对优化营商环境起到了较好的影响。简政放权绩效维度得分率为63.6%,主要失分在环评审批(备案)数量降幅与豁免政策相关法律的完备性两个二级指标,原因是在豁免目录实施期间,受到环评登记表备案形式改变的影响,全省登记表备案数量大幅增加,致使环评审批(备案)总数整体下降趋势不明显。
表2 浙江省环评豁免政策实施评估指标的平均值与计算依据Table 2 The average value and calculation basis of the evaluation index for the implementation of the environmental impact assessment exemption policy in Zhejiang
因2021年版《名录》的实施,地方环评豁免政策成为历史。但本研究建立了政府环境管理政策实施绩效评估方法,评估了环评豁免政策的实施绩效,在上级简政放权、支持地方因地制宜实施区域政策的发展趋势下,对评估其他环境政策的改革及应用效果,进而宏观指导政策的制定具有实际意义。建议在今后的研究中,进一步完善评估方法,增加样本获取量,提高计算结果的精确度和科学性。
表3 浙江省环评豁免政策实施评估指标目标值、得分区间及评估结果Table 3 The target value, score range and evaluation results of the evaluation index for the implementation of the environmental impact assessment exemption policy in Zhejiang
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