王玉霞 王海洋
大学、科研院所作为教育阵地、科技重地、人才高地的结合体，承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等五大职能，在推进中国式现代化进程中必将起到关键性的支撑作用[1]，成为各地竞相合作和引进的对象。与大城市相比，中小城市高等教育和科技人才资源相对短缺，其创新发展更需要引进外部力量的支持。校地合作作为培养高端人才、集聚创新力量、推动产业升级的重要支点[2]，已成为中小城市提高创新能力、实现高质量发展的重要途径。我们选取山东省Y市作为中小城市代表进行案例研究，总结提炼其有益做法，对其在校地合作工作中存在的一些代表性问题提出解决的对策建议，以期为Y市及其他中小城市校地合作提供有益借鉴。
(一)Y市校地合作的基本情况和主要类型
山东省Y市是我国典型的资源型中小城市，受历史、区位等多种因素影响，市内高等教育资源短缺，多年来仅有一所公办本科学校，教育、科技、人才等创新资源短缺长期制约着Y市的转型发展。为突破这一瓶颈，Y市将招校引院、招才引智工作摆上突出位置，不断加大支持力度，希望通过引进外部创新资源来增强自身发展能力。据调研了解，2012年以来，Y市各级政府及机关、企事业单位先后与150多所大学、科研院所签署合作协议360余项，在教育、科技、人才、平台、项目等方面开展全方位合作，带来了源源不断的创新资源支持，强力支撑着Y市发展。2021年，Y市地区生产总值居全国第87位，人均地区生产总值居全国第11位，跃居全国最具竞争力城市第47位、国家创新型城市地市级第23位[3]，创新资源指数、创新绩效指数均居所在省第2位，人口平均受教育年限、拥有大专及以上学历文化程度的人口居所在省第3位。
通过对Y市校地合作协议进行分析，发现主要分为四类：
1.全面战略合作协议，约占8%。这类协议多数由Y市政府、县区政府与高校、科研院所在多年合作基础上签署，目的在于充分发挥合作对象的学科、人才、科研优势和地方资源、产业优势，开展全方位、深层次合作，力求在多个领域实现突破，达到最大限度的“双赢”或“多赢”。
2.共建平台类协议，约占25%。主要分为综合性平台和专业研发类平台两类。其中，综合性平台一般由市政府、县区政府与学校共建，为学校在地方的常设机构和综合性服务平台，主要负责推进学校与地方的全面合作事宜，平台负责人一般由学校选派。专业研发类平台又可分为三类：一是地方政府为解决当地重点行业或产业“卡脖子”难题和关键共性技术问题，与相关领域高校院所、行业/产业领军企业联合共建，平台形式以各类产业(技术)研究院为主；
二是较有实力的企业、科研院所为提升研发创新能力，与相关领域高校院所联合共建，多数为企业或科研院所内部研发平台，以各类实验室或工程技术研究中心为主；
三是以学校为主导，在Y市设立的监测平台、试验基地、中试基地等，一般为学校所属野外台站、研究基地。
3.合作项目类协议，约占60%。主要为Y市机关、企事业单位为解决某一项或多项具体问题，与学校相关院系或专家(团队)签署的技术开发(服务)协议，一般项目实施期即为协议期。
4.其他类协议，约占7%。多为学生就业实习、人才培养和咨询服务类协议。
(二)Y市校地合作的几个特点和可借鉴的做法
1.市级层面成立专门综合协调服务机构。2012年，Y市成立了副厅级公益一类事业单位，赋予其“组织协调服务校地全面战略合作事项，调度掌握并研究提出校地合作的重点领域，承担校地合作共建实体机构的综合服务和绩效评价”等职能。这是Y市较有特色的做法，通过设立专门机构，从市级层面通盘考量、统筹协调推进校地合作工作，较好地提升了工作成效：一是有效降低了各县区、各部门之间因信息不畅等开展的重复性工作，降低了校地合作成本，促进了资源优化配置和资源共享；
二是有利于整合各县区、各部门的资源和力量，及时统筹协调解决校地合作遇到的重大问题，加快相关工作的推进；
三是对于学校来说，在地方也有对口的联系对接和协调服务单位，有助于畅通校地合作渠道，建立长效合作机制，提高工作效率。
2.市级层面设立专项资金支持。自2013年起，Y市每年设立校地合作专项资金，专门用于支持校地共建实体机构和重点合作项目，资金规模根据Y市经济社会发展实际进行调整，近年来维持在300～500万元/年左右。资金规模虽然不大，但在市级层面设立专项资金，能在一定程度上发挥市财政资金的引导作用，引导大学、科研院所的创新资源向Y市重点发展领域集聚。
3.合作内容越来越聚焦。近年来，Y市签署的战略合作框架类协议趋于减少，本着更加务实、突出重点、尽快见效的原则，合作内容越来越聚焦于服务重大国家战略实施和重点产业转型升级，协议文本对合作领域、合作项目和合作方式等内容的约定越来越明确、具体。据统计，2012—2016年5年间，Y市政府与高校院所累计签署战略合作协议12项、平台共建类协议2项；
2017—2021年5年间，累计签署战略合作协议8项，较上个5年降低了1/3，签署共建平台协议9项，是上个5年的4.5倍。
4.重视实体机构和创新平台建设。机构和平台是集聚人才、项目、技术等创新资源的载体，校地共建实体机构和创新平台，有利于双方建立长期稳定的合作关系，加快创新资源集聚整合，更好地促进政产学研用合作。据调研，Y市各级政府、企事业单位与高校院所共建各类实体机构和创新平台90多个，其中法人机构近30个，非法人机构和平台60多个。其中，市和县区政府层面共建实体机构和平台40多个，约占共建机构和平台总量的42%，涉及高校院所50多家，占合作高校院所总数的32.3%。
通过多年的探索实践，Y市校地合作工作机制日益成熟，但调研发现Y市校地合作工作还面临一些制约和挑战。这些制约和挑战既有来自大学、科研院所方面的，也有Y市自身的，对于其他中小城市来说，这些问题和挑战存在一定的共性。
(一)大学、科研院所方面的问题
1.有的学校对与地方开展合作的认识不全面。具体来说，可分为两个层面：一是有的学校重点关注学术成就和教育成果，对于联合地方开展应用研究、推动技术转移转化方面的需求不足，参与地方创新发展的动力不足。二是有的学校虽然关注与地方的横向合作，但更倾向于开展“一对一”“点对点”的具体技术项目合作，对与地方党委政府开展区域性、全方位的对接合作积极性不高。虽然这种合作和交易方式简单便捷、见效益快，在当前校地合作工作中占据主导地位，但存在随机性较强、持续性不足等问题，难以整合调动学校整体资源，持久性、多位点地参与地方建设。
2.有些学校探索服务地方发展的路子还不成熟。主要表现在三个方面：一是有些教学科研人员对技术服务和技术转移转化不擅长或不关注，在与地方合作时，把重点放在了作课题、写论文、申专利、报奖项上，科研成果难以转化为现实生产力。二是一些学校虽然与地方共建了实体机构和创新平台，但选派的机构和平台负责人是擅长某个领域的专家型人才，在总体谋划、综合协调方面不具有优势，难以统筹多方资源全面对接地方需求。三是有的学校资源分散、难以全面整合。这类学校资源分散在各个院系、机构，学校层面缺少有力的职能部门将各方力量整合起来，在服务地方发展上形成合力；
各院系、机构之间开展合作的意愿不强烈。
3.部分跨省合作学校逐步清理异地办学机构在一定程度上影响校地合作。自2021年教育部下发文件，从严控制高校异地办学后，一些原有的跨省合作高校、科研院所逐步清理在Y市设立的实体机构，但新的合作机制尚未建立，导致部分合作工作推进较为缓慢。
(二)以Y市为代表的中小城市方面存在的问题
1.与大学、科研院所开展合作的基本条件和程序尚不明确。不管是学校来Y市寻求合作，还是Y市主动寻求学校合作，都没有明确的条件和程序。在实际工作中，大都是根据各自掌握的关系资源进行经验式的操作，有的是利用双方高层领导的工作关系接洽，有的是找有地位的校友居中介绍，有的是利用合作伙伴的引荐等。这样，建立合作关系的路径、耗用的时间、双方合作的条件等都带有不确定性，影响了合作效率和成效。比如，近年来，因Y市在黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略中的特殊地位，许多大学、科研院所有意寻求合作，有的亟需续签战略合作协议，但是因为没有成型的做法和工作程序，各方只能利用各自的资源多渠道联系，导致不必要的麻烦和资源浪费，也影响了工作效率和成效。
2.校地合作资源分散、统筹不足。尽管Y市在市级层面成立了专门的校地合作协调服务机构，较好地提升了全市校地合作统筹能力，但调研发现，因为工作人员较少，该机构在实际运行中职能以协调服务为主，由于在县区层面没有延伸机构等原因，统筹整合全市资源的能力有限，难以及时有效地把握和跟踪服务全市校地合作情况，从而发挥应有的作用。
3.对校地合作的支持政策措施不统一。Y市尚未制定对校地合作机构和项目的具体支持标准和条件，校地合作处于“一事一议”状态，导致对校地合作的支持政策措施具有不确定性和不连续性。调研显示，除合作内容这一关键要素外，影响对校地合作工作支持力度的因素主要还有：合作协议签署的主体、牵头推进单位的性质、推进单位对相关政策措施的研究和争取力度、当地政府领导的关注和支持程度等。在覆盖面上，Y市校地合作支持政策主要侧重支持学校与政府层面的合作，对学校与企业及其他社会组织的合作覆盖率较低。
4.企业创新主体作用发挥不充分。受产业、历史等多种因素影响(一个重要因素是，该市的企业家长期吃资源型城市的红利，技术改造和自主创新的原生动力不足)，自主创新意识有待提高。近年来，通过市场倒逼(主要是市场准入、产品和技术的竞争、节能环保的要求等)和政府正向推动(资源型城市转型、企业家培训、落后产能的淘汰和新兴产能的培育等)，Y市企业家队伍的创新意识有了明显的提升，但与发达地区相比，还存在一定差距。许多企业还停留在购买技术包、工艺包、引进设备的水平上，培育自有科研队伍、引进外部创新资源开展自主研发的意识、信心和动力相对不足，影响着与大学、科研院所的长期、深度合作。
结合调研情况，对以Y市为代表的中小城市地方政府提出以下建议：
(一)完善政策体系，实现校地合作有章可循
需要特别关注以下三个方面：一是对校地合作实行分类支持。由市政府和县区政府科学划定校地合作的类型和层次，明确每一类的划分标准、支持政策措施和申请程序等，统一对校地合作的支持；
对确需“一事一议”的，明确“一事一议”的具体条件和程序。二是明确政府层面与高校、院所签署战略(全面)合作协议的基本条件和工作流程；
制定协议文本范本(模板)，方便校地双方开展工作，也有利于地方政府在不同的学校、科研院所之间掌握平衡。三是完善配套支持政策。整合各部门单位之间的资源，完善对校地合作工作机构、人员等的支持政策。比如，可以整合组织、人社、教育、科技等部门的力量，对学校选派常驻地方工作的人员，在食宿、交通、家属就业、子女就学、科研项目申报、交流挂职等方面，给予一定的支持。
(二)健全工作机制，加强对校地合作的统筹协调和跟踪服务
科学、完善的机制是未来基层校地合作走得长远的根本[2]。一是强化组织体制建设。按照市级统筹、上下联动、互相协作的原则，可以在市和县区层面成立校地合作工作领导小组，组长由分管市(县区)长担任，成员为组织、人社、发改、经信、教育、科技、财政、住建等相关部门负责人，领导小组办公室设在校地合作专门服务机构。领导小组实行联席会议制度，定期召开会议，统筹研究和协调解决校地合作工作中遇到的重大问题，推进相关工作。领导小组办公室负责校地合作的日常调度和绩效考核等，建立完善工作通报和重大项目跟进服务制度，增强全市工作合力。二是高度关注逐步取消异地实体机构的高校院所的合作。建议配备专门力量，开展深入调研，针对性提出系统解决方案，最大限度地保留原有合作成果，积极深化拓展新的合作。
(三)搭建公共服务平台，促进校地合作机构之间的交流合作
在这方面，“深圳虚拟大学园”有较为成熟的做法，其他中小城市可以研究借鉴。“深圳虚拟大学园”是我国第一个集成国内外院校资源、按照一园多校和市校共建模式建设的创新型产学研结合示范基地。借鉴大学园做法，把校地合作共建实体机构和创新平台整合到一个园区，既便于提供集中统一的服务环境、实现资源共享共用，也便于集中展示校地合作成果、定期开展绩效评估，促进各合作学校、机构之间的交流互鉴。大学园的管理由校地合作工作领导小组负责，日常工作由领导小组办公室承担。地方政府要制定完善的园区管理服务办法，对进园条件、程序、享受的政策措施和服务保障等做出明确规定。
(四)突出企业创新主体地位，激发其参与校地合作的积极性
地方政府制定政策措施，激励和引导企业和基层单位积极开展校地合作。要根据企业和基层单位实际分类施策，对实力较强的企业，鼓励其积极与大学、科研院所建立长效合作机制，共建实体机构和研发创新平台，实现从单项技术项目合作上升为产业链式的全面合作。对于财力和科研力量相对薄弱的企业，对其开放校地合作公共服务平台和公共科技资源，建立定向的跟踪服务机制。
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