王鹤春
（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）
促进大学生就业，不仅有利于高等教育健康发展，而且有利于强化我国创新体系构建的微观基础。但是，高校相比政府在帮助大学生实现就业的措施上发展空间有限、社会资源缺乏。如何将政府制度资源和高校充分结合，成为解决大学生就业问题的一个全新的思路。作为政府采购的一种形式，政府购买公益岗位是其在我国特定背景下履行政府职能的一个重要体现[1]。近年来，通过购买公益岗位以解决大学生就业的实践，逐渐得到各级政府的高度重视，并成为地方政府解决大学生就业难问题的重要举措。
针对政府购买公益岗位以解决大学生就业问题，目前研究主要集中在国内并更多偏重边远与民族区域，如高岳涵、李霞对少数民族大学生就业问题进行了研究[2-3]。国内专门研究公益岗位的学者并不多，取得的研究成果还需要进一步总结、归纳。由于研究尚处于起步阶段，取得的研究成果多是在对政府购买公益岗位的运作模式[4-5]、作用效果[6]与路径对策[7]研究上。
总的看，尽管国内研究者对政府购买公益岗位的相关问题进行了实践性研究，但对公益岗位的特征尚未达成一致，特别是需要对现行政策执行情况进行系统归纳，以提炼具有本土特色的“公益岗位”特征，并在此基础上，对公益岗位如何开发、挖掘等理论与实践问题开展深入研究。
目前，国内各区域基本按照四个专门项目引导大学生到基层就业，包括大学生志愿服务西部计划、“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫）计划、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、选聘大学生到村任职工作。尽管围绕此四个项目，政府发布不同支持力度的政策，但在政策的可执行、可操作上，还存在着一些问题。
一是公益岗位开发不够。部分单位在确立公益岗位时，没有经过深入思考和研究，只是拿出工作条件较差的岗位来作为公益岗位，这样做，无法真正实现对大学生的就业援助。
二是工资待遇低。地方政府对公益岗位聘用人员的工资待遇进行了明确规定。公益岗位在就业本质上属于“生存型”就业，工资待遇普遍偏低，只能起到缓解生活艰难处境、维持较低生活水平的作用；
在补贴方面，由于多数公益岗位按照最低工资标准执行，尽管部分单位提高了补贴标准，但额度不大，导致在岗大学生工资待遇整体上偏低。
三是社会、政府及企业事业单位部分工作人员对政府购买公益岗位的认识不够。由于相关人员没有真正领悟政府购买公益岗位的意义，导致其在工作中受原有观念限制，服务意识弱,忽视公益岗位是对就业特殊困难对象就业援助的社会政策性，造成公益岗位开发不科学、政府有限的就业资金利用不到位。
四是公益岗位动态管理机制不健全，集中体现在考评机制与激励机制方面。政府购买公益岗位政策，尚无更具操作性的硬性退出机制。公益岗位缺乏考核与评价机制，没有出台统一的考核办法，部分用人单位或者人为设置苛刻条件，或者不设标准，标准“过严”和“过松”同时并存；
缺乏统一的考核评价机制，在岗大学生“有进有出、能聘能退”的动态管理未能得到规范实施。同时，还缺乏正常的工资增长机制和激励机制。由于公益岗位主要受到政策约束，导致在岗大学生在工资待遇方面呈现出低待遇不增长、持续时间长的特点。他们只能按统一的标准得到工资，很难实现与正式编制人员同工同酬。甚至在部分单位只制定了处罚措施，却没有相应的奖励办法。这些均导致在岗大学生工作积极性不高，工作效率较低。
五是公益岗位缺乏长期职业规划。在实践上，尚不能可持续地解决大学生就业问题，庞大的就业群体很可能由于结构性失业或摩擦性失业成为今后社会的不稳定因素。
六是人力资源素质相对不高。公益岗位对优秀大学生吸引力差，缺乏专业能力强的大学生，导致公益岗位作用发挥有限。
（一）公益岗位的特征
通过文献归纳、与相关学者访谈，本文认为，公益岗位具有如下的特征，即具有动态性（随着大学生就业情况不同、国家政策扶持重点不同，处于时刻变化中），时效性（在大学生就业的不同发展阶段、在我国经济发展的不同阶段，公益岗位的范围、内涵等随着发展阶段变化而变化），复杂性（公益岗位不仅受政府政策影响，而且与区域经济、企业能力、大学生本身能力等有关，是多维要素复合作用的结果）的特征。
本文所称的大学生公益岗位，是指为两年内尚无就业的大专以上学生提供的过渡性岗位。该岗位需要突出如下功能：第一，对就业起到示范性、引导性和促进性作用；
第二，针对特殊就业群体起到就业帮扶作用，解决符合条件、特殊群体的就业问题，如困难家庭大学生、残疾大学生等；
第三，为社会公众服务，推动和谐社会建设，解决政府社会创新问题。
（二）公益岗位购买开发模型
公益岗位属性的定位不同，对应的政策措施必然不同。所以，首先必须对公益岗位进行定位，然后根据公益岗位的不同属性，有针对性地找到相应的政府处理对策。本文在以往研究的基础上，根据公益岗位实施的实际情况，按政府政策（Policy，简称P）购买程度与岗位（Job，简称J）吸纳程度，建立了公益岗位购买开发模型，并将公益信息岗位开发与政策处理具体划为以下四类（见图1）：第一类，理想岗位；
第二类，潜在岗位开发区；
第三类，贫瘠岗位开发区；
第四类，大学生就业潜能开发区。
图1 公益岗位购买开发模型
针对公益岗位性质与政府购买公益岗位政策状况，本文按照购买程度与岗位吸纳程度两个维度，设计公益岗位开发体系。该体系共分为四个区间，分别进行公益岗位定位和政策处理机制设计（见图2）。
图2 公益岗位购买开发体系
（一）公益岗位属性定位分析
图 2 显示，第一类（P1-J1）与第二类（P2-J2）区间属于公益岗位吸纳较好，但扶持政策体系各异的区域。在此范围内政府所购买公益岗位稳定，政策扶持体系健全。本文将第一类中的岗位属性定位为理想岗位，在岗位属性分类中，理想岗位呈现稳定状态，有利于大学生就业。因此，要在高端就业、高层次开发、大学生长远职业规划等方面给予该类岗位以政策倾斜。
第二类属于购买程度低、岗位吸纳程度高区域，本文将该类中的岗位属性定位为潜在开发岗位、替代岗位。该类岗位虽然对通过政府购买以解决就业问题的作用尚没有完全显性化，但其作为一种隐性或半隐性状态呈现在就业环境中，一旦该类岗位被挖掘出来，得以显性化，那么其作用将是巨大的。该类岗位属于潜在有益岗位。
第三类（P3-J3）与第四类（P4-J4）区间属于公益岗位吸纳较差，但政策体系扶持、开发重点各异的区域。由于第三类岗位购买程度低、岗位吸纳程度低，本文将该类公益岗位属性定位为贫瘠岗位开发区，该类公益岗位属于竞争性残酷、敌对程度较高的岗位。不过，尽管该类岗位属于开发难度较大区域，但对其进行跟踪、挖掘，依旧可以在一定条件下促使其向其他三个分类区间进行转化。
第四类岗位由于购买程度高、岗位吸纳程度低。本文将该类公益岗位属性定位为竞争性岗位。该类岗位以竞争性能力为重点，有利于促进就业大学生潜能的提升。由于该类岗位受能力条件约束，因此对部分大学生群体来说存在门槛，这就需要政府出台相应的政策进行重点培训和开发。
（二）公益岗位政策处理机制
图2显示，第一类公益岗位的政策处理机制是扶持、鼓励、正向强化。政府通过政策强化理想岗位，可以使该类岗位得以稳定发展和进一步延伸挖掘、拓展。主要的政策治理手段为通过各种政策扶持措施进行正向鼓励。
第二类公益岗位的政策处理机制是发现、引导、挖掘、正向鼓励。对于潜在的理想岗位，要充分利用其购买程度低、岗位吸纳程度高的特点，努力使其成为稳定理想岗位的公益岗位资源池。主要的政策治理手段为通过各种措施进行正向鼓励。
第三类公益岗位的政策处理机制要针对不同情况区别对待。对竞争残酷的岗位主要采取跟踪、发现、挖掘、监控的方式，以自由竞争的中性政策和态度处理；
对于不利于就业大学生长期职业规划的岗位，要采取抑制、整肃的态度，避免其发展成为恶性岗位。主要的政策治理手段为预防、抑制、整肃，使其负向弱化。
第四类公益岗位的政策处理机制是发现、挖掘、培训、正向鼓励。对于该类岗位，其作为一种资源已经存在，但由于就业大学生本身专业、能力等约束导致彼此之间存在结构性不适应，对此类区域主要的政策治理手段为以培训为主的发现、挖掘、正向鼓励。
（三）公益岗位的政策效果评价维度与效果评价
1.公益岗位的政策效果评价维度
为有效验证政府购买公益岗位政策处理体系的有效性，本文以辽宁实施政府购买公益岗位的特色经验为研究样本，通过走访沈阳、大连、铁岭、本溪等地，基于行为事件访谈法、借鉴案例研究法，对当地政府实施公益岗位购买的具体情况进行了深入细致了解、调查，并在此基础上结合相关专家意见，作出实施政府购买公益岗位作用效果评价。该评价由三个维度构成：一是政府满意维度。政府作为公益岗位购买、出资主体，其满意度对于整个项目计划具有决定性意义。二是家庭满意维度。家庭的满意度是社会满意度的一个集中体现。三是大学生满意维度。大学生是政府购买公益岗位政策实施的直接受益人，其满意度是衡量政策效果的最直接体现。
通过实地调研访谈、专家座谈及对实际工作者的走访进行分析。首先，研究团队按照不同家庭的经济背景（家庭经济情况较好或较差）与生源的来源地区（发达地区、欠发达地区）进行数据定位。其次，基于多元统计分析的样本聚类分析方法，使用SPSS24.0软件绘制出政策效果满意度的聚类分析谱系图。最后，依据实地调研与谱系图分析结果对辽宁实施政府购买高校公益岗位的政策效果进行分析。
2.公益岗位的政策效果评价
根据样本的聚类分析谱系图（见图3），样本的整体满意度被聚类为三组。
图3 样本聚类谱系
第一组聚类样本数据来自经济发达地区，经济情况较好家庭（以下简称第一类家庭）（样本1，样本2……样本10）。调查分析表明，此类大学生应聘高校的公益岗位后，尽管面对的学校工作繁杂，但他们对职业的生疏感差，具有较强的适应性，大学生个人满意度较高；
由于社会对高校认可度和社会荣誉感高等原因，使得家庭满意度高；
政府因能解决大学生就业问题同时，又使大学生与家长“自我实现的需要”得到满足，从而对购买高校公益岗位聘用该类大学生政策的实施效果具有较高满意度。
第二组聚类样本数据来自经济欠发达地区，经济情况较好家庭（以下简称第二类家庭）（样本11，样本12……样本20）。对比第一类家庭，在工作岗位一定的条件下，公益岗位为第二类家庭的大学生提供了更高的社会地位，未来可能进入社会阶层相对更好的单位工作，并进一步扩展大学生的人际网络、提升社会地位，解决大学生的“尊重需要”与“归属需要”，甚至是解决“自我实现的需要”。由于第二类家庭大学生心理上的获得预期高于第一类家庭，而现实起点低于第一类家庭。因此，形成了更多的“心理剩余”，个人满意度基本上高于第一类家庭的大学生；
对比第一类家庭，由于第二类家庭对大学生个人未来社会地位具有良好的预期等原因，家庭的满意度普遍高于第一类家庭；
对比第一类家庭，政府因能解决就业问题，并更好地解决第二类大学生与家庭的“尊重与归属需要”问题，从而使政府具有更高的满意度。
第三组聚类样本数据来自经济发达地区，经济情况较差家庭（以下简称第三类家庭）（样本21，样本22……样本30）与经济欠发达地区，经济情况较差家庭（以下简称第四类家庭）（样本31，样本32……样本40）。
对比前两类家庭，在工作岗位一定的条件下，第三类与第四类家庭大学生面临迫切需要找到工作，以解决“生理与安全需要”问题。该类学生普遍表现出对工作积极、认真负责的态度，表达出对岗位的珍惜。由于公益岗位可以解决其现实的“生理需要”与“安全需要”，还有持续获得稳定工作的机会。大学生有可能生经过一段时间的公益岗位工作，彻底化解家庭经济困难，并有可能进一步实现其他需要。第三、四类家庭大学生在心理上的获得预期明显高于前两类家庭，而现实起点低于前两类家庭。因此，该类学生“心理剩余”达到最高，个人满意度基本上高于前两类家庭的大学生。此外，第三类家庭学生将关注点更多集中在“考研”“考级”“考证”“考编”“考公务员”等职业生涯规划上，盼望在过渡性岗位结束后，有可能升迁到职业生涯更好的岗位工作，期望解决职业生涯规划的“归属需要”问题。在工作岗位一定的条件下，其预期目标高于第四类家庭大学生。该类学生的“心理剩余”略高于第四类家庭的大学生；
由于大学生在职业上具有较好的经济前景预期、职业前景预期及社会前景预期，并可以解决家庭当下面临的现实经济困难问题，第三类与第四类家庭满意度普遍高于前两类家庭；
对比前两类家庭，政府不仅能解决就业问题，而且能更好地解决大学生的职业“归属需要”与“生理与安全需要”问题，从而使政府满意度达到最高。
（一）做好政府购买公益岗位计划的设计和管理
1.购买公益岗位计划的管理
为保证购买公益岗位计划的有效实施，各级政府都要高度重视此项工作，明确各自在购买公益岗位计划管理工作上的具体职责，构建完善有效的联动机制。成立省、市、县三级购买公益岗位计划项目工作领导小组。相关部门各司其职，组织实施。财政部门协调好各级经费的拨付，及时将就业大学生的工资和保险、公积金、学费等资金逐级发放到位，并做到管理的规范；
人社部门审查和发布每年的招聘计划并做好审核备案工作，会同教育行政部门做好教师招聘工作；
纪检监察部门要按照工作职责，做好公开招聘的全程监督工作。机构编制部门将监督检查工作做实、做细。省级部门负责每年购买公益岗位计划的政策制定，统筹管理、统一笔试的相关工作及监督审查工作；
各市级部门做好购买公益岗位计划的面试、体检和录取工作；
各县区政府部门负责纳入购买公益岗位计划大学生上岗后的日常管理、经费发放等生活保障工作。
2.出台相关的优惠政策
完善的优惠政策是购买公益岗位计划能够持续推进的关键，是吸引优秀大学生加入该计划的重要因素。当前，部分省市已经出台了很多政策，如接收学校没有编制的，待编安置；
有编制的，要优先在教师编制内安置；
如纳入“特岗计划”的大学生在校期间申领国家助学贷款且服务期满两年以上，其贷款本金和利息由政府代为偿还；
无助学贷款债务的，工作满四年，其学费由政府一次性返还等。除此之外，还应该考虑更多的一些激励性条例和举措，如何根据具体地区具体分析，根据大学生考取所在校的艰苦程度，发放不同标准的工资和津贴；
对表现出色的大学生特岗教师，在评选先进和职称评聘时优先考虑等。特别是当这些大学生特岗教师有提高自身学历层次的需求时，应当借鉴国家“特岗计划”政策，在大学生特岗教师考取研究生时，给予一定的优惠条件。
3.统一报名考试的流程
购买公益岗位计划要在省级层面实现考试统一。统一考试的网上报名工作，在技术操作及报名设置上，除了岗位信息由各市县教育局按照招聘计划上报外，其他一切应该按照国家公务员考试的网上报名方式进行。公务员考试的网上报名及缴费工作已经实施了多年，是一套完备的网上报考系统体系。大学生在网上填写基本信息报名后，由各市县教育局审核报考本市县区的大学生信息；
审查合格后，大学生进行网上缴费；
缴费成功后，开始打印准考证。这样，就不会出现正式考试当天，考生流失数量偏多的情况，确保考试工作的规范操作和顺利进行。
（二）保证政府购买公益岗位计划配套措施有效执行
1.进行岗前培训
在购买公益岗位计划的招聘条件中，主要以本科生为主，随着大学生就业压力的逐渐增大，招聘条件可以适当放宽。在这种情况下，除了要求报考大学生考试成绩合格之外，应该结合岗位条件进行必要的培训，同时还要将性格和气质作为培训的重要内容。
2.建立灵活的政策反应机制
每个政策的出台，在执行中都会遇到随机产生的问题，购买公益岗位计划也不例外。在具体实践中，不同的政策执行环境会带来不同的执行效果，这就要求政策制定管理部门在面对政策执行脱离实际或者因执行环境不同而发生偏离时，要及时了解情况并谨慎做出必要的政策调整。如辽西北地区在学科上特别缺乏体育、音乐、美术专业教师，而多数本科艺术类大学生都不愿意到农村教学，所以有必要招录一些专科大学生。根据这种情况，政策应该及时体察到执行地区的实际情况，在第二年的招聘过程中适当放宽招聘条件，允许专科非师范类的艺术类大学生报考。还有部分地区“特岗计划”的招聘，男性教师报名较少，这种情况如果长期下去，会使得农村学校学生在接受教育时缺少阳刚教育。基于教师队伍男女性别失衡状况，在农村学校教师招聘工作中，允许明确限定性别比例。
3.对在岗大学生强化人文关怀
政府推出的购买公益岗位计划，大部分工作岗位处在经济相对欠发达区域。总的看，相对于大城市来说，那里的工作和生活条件还是比较艰苦，这些都需要主管部门给予在岗大学生更多的关心和帮助。
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