黄圃镇三旧改造办公室 陈锦章
在城市化进程的持续推进下，大量人口流动到了城市的核心区域，城市的土地资源越发宝贵。城市的土地不能无限扩容，在充分发挥老旧城区优势的前提下规划更新改造，充分突出其传统特色，发挥其历史文化底蕴，成为推动城市化进程的重要步骤。
在国内大部分城市中，城区经过历史演变主体功能逐步出现配置不足、资源不够等现象，此时必须从根本上消除城市用地、住房短缺等对城市发展的不利因素，改善社会发展需求，提高城市的功能分区，加速城市的建设，保持社会经济的可持续发展。
（一）国内旧城改造概述
（二）中山旧城改造概述
中山，亦称“香山”，因纪念辛亥革命的杰出领袖孙中山而得名。中山市地处珠江入口处，与澳门接壤，与深圳和香港遥遥相对，是珠江三角洲九大城市中的核心城市，也是粤港澳大湾区核心城市群的主要组成部分，在广东省连续数年各项综合指标排名第五。中山市的老城区，以孙文西路为核心，向东至民生路，向南至泰安路、逢源路，向西至中山市的岐江（中山市的母亲河），向北至光明路。旧城区房屋老化，部分房屋空置，马路狭窄，但存在大量具有历史价值的文化街。早在20世纪80年代，中山市政府在老城区的建设上就已提出了“建新区，旧区保留，新建老城区”的重大方针。时至今日，中山市依然在执行此方针政策，希望能探索出一条既能使城市的历史和文化遗产不荒废，又能使老城区与近代发展相适应的具有中山特点的城市更新之路。
解决土地资源匮乏的有效办法之一是对老旧城区进行升级改造，通过现代化规划手段提高土地利用率，让城市更新进入一个良好的循环。升级改造的过程中，大部分城市不可避免地出现了一些共性问题亟待解决。
（一）征收拆迁进度滞后
旧城改造的拆迁程序多、手续复杂，涉及调查核实、逐户走访、编制拆迁计划、签订协议、实施拆迁等若干环节，环环相扣。以中山市莲员路片区为例，该片区是一个城中村，一直以来发展计划不清晰，后期议定了《中山市莲员路改造规划》要对其重新进行改造开发，规划涉及拆迁户约1325 户，拆迁建筑面积约为138148 平方米，拆迁商业面积约为6373 平方米，是规模较大的旧城改造工程。据查阅中山市莲员路相关改造进展大事表发现，完成改造工程规划与正式明确该片区改造拆迁范围共用时长约一年；
改造工程正式启动并对住房进行拆迁补偿登记用时约半年；
完成改造工程规划三年后，相关施工部门才发布该片区改造拆迁补偿办法并公告。历时三年仍未开工建设，可见中山市旧城改造的拆迁进度相对滞后。
（二）拆迁居民补偿标准不统一
在老城区的更新改造过程中，对总体的物理环境、基础设施、住宅的宜居程度等提出了更高要求，能否顺民心得民意，考评着如何妥善地解决居民搬迁后的居住去向、建设新区住宅的基础设施及物质环境能否更舒适、便民等各项硬指标，考验着政府的公共决策能力。中山市规模最大的一次老城区改建工程是马山片区。该工程东起岐江，南边到富华道，西到长洲路，北边到狮窖河区，面积约122.78 公顷，涉及3000 多户居民。该工程第一次征求意见以失败告终，直至三旧改造办公室成立的第四年，才有82%的同意率通过意愿表决。究其原因是，征收拆迁过程当中未能出台合理的拆迁补偿标准与具体实施办法，使该工程一开始得不到群众的认同，导致工期一拖再拖。
（三）改建工程质量堪忧
当前，在旧城改造过程中因周期长、环节多，参与机构实力参差不齐，涉及面广，经费预算常常会出现滞后，部分相关改建承包单位施工过程偷工减料，改造不彻底留下隐患，出现反复建设等改建的质量。一些新建的回迁住宅和配套设施因品质不达标，如小区水管经常出现问题影响生活质量、存在建筑墙体大量中空安全隐患等，诸多缺陷纷纷被群众诟病，拆迁户安全感、获得感欠缺。亦有部分在征收拆迁前公示落实的项目在实际改建过程当中没有体现，严重了影响了回迁居民的幸福感，导致群众对旧城改造项目的满意度下降，群众在发展规划中看到的期盼没有得到实现，导致其对于相关部门在旧城改造的监管产生怀疑，严重影响了政府的信誉度。
（四）地方特色未被重视
文化与历史的沉淀使当地存在大量具地方特色和蕴含特殊传统文化意义的建筑，在旧城改造过程当中，大多数开发商忽视了历史文化的保护等社会效益的重要性，改建过程当中没有严格控制建筑密度、容积率，对一些传统建筑风格、特色街道风貌进行了破坏。以中山石岐南部的南下旧改项目为例，旧城区内有民国时期建设好的仙逸学校，还有很多精美的侨房建筑、多处古庙宇、非物质文化遗产等重要传承基地。但据查阅的规划文件，较多拆迁改建的是高密度建筑、千篇一律的综合商场等现代商业建筑，缺少对城市精神的深入理解与理性保护，对于原有城市特色形成了掩盖与摒弃。改建虽然令旧城区的面目焕然一新，但破坏了原有的城市特色，城市魅力逐步流失。
旧城改造必定涉及征地拆迁。拆迁是为了确保征地计划的顺利进行，如果没有设计好系统的规划方案、处理和协调好各方关系，极容易导致社会和谐稳定受影响，继而影响征收拆迁进度，进而影响整个改造规划。旧城改造是一个系统工程，造成问题的深层次原因较多，具体归纳如下。
（一）工作规划不到位
其一，相关部门对于旧城改造的宣传不到位，前期征地的时候容易使群众产生错误的认知，认为旧城改造是政府和开发商出于自身利益强迫群众拆迁，相关拆迁工作人员没及时进行关于拆迁工程利好的宣传，群众的抵触情绪没有及时得到调整，极易引起舆论导向偏移，导致征收拆迁工作停滞不前。
实践中，河北平山县碾沟村近年来在乡村建设中以人文基础建设与因地制宜的可持续发展的产业相融合的新模式，因地制宜、变废为宝、开发可持续发展的产业带动当地村民增收致富、摆脱贫困。云南华坪县以矿产采掘为主，以“断腕式”决心推行全县矿产加工向清洁化转型升级，形成了以煤炭为支柱，清洁能源、清洁载能产业、建材、特色生物产业等为支撑的工业体系。
其二，各部门的工作进度没有实行总体统筹，部门之间缺乏整体联动工作衔接不到位，政府、社会、街道等各级单位部门未充分落实责任制，征收拆迁工作形成断层，导致每个环节的工作进度未能完全按照原定方案实施，整体拆迁征收工作经常出现被动局面。
其三，相关征收拆迁工作人员业务知识水平和法律知识储备有限，不能及时解答群众的疑问、消除群众疑虑，甚至出现由于工作人员对相关法律法规掌握不够全面而出现传达错误，导致工作方案被群众曲解的现象。
（二）被拆迁户需求多样化
房屋拆迁补偿主要有两种：一是用现金进行补偿，二是用房屋置换。倾向于现金补偿的拆迁户，一部分主观认为，越到谈判后期拿越能获得高额的赔偿金，不单不会在前期签订协议，更有甚者是主动表示要与拆迁主导部门进行持久战，希望在关键时刻相关部门妥协赔偿超额赔偿金。另一部分拆迁户则是因拆迁过程当中部分进程公示不到位，令其对统一补偿标准产生误解，认为先签协议会吃亏，后签协议可能会得到额外的补偿，纷纷从观望转为“钉子户”。倾向于房屋置换的拆迁户，经常会不定期追问回迁进展，若在等待回迁的过程当中利益得不到明确保障，或受建设进度拖延导致他们实际生活中产生其他困难，马上就会做出负面的情绪反应，不但影响旧城区改建工程的进度，还容易引发社会冲突。
（三）监督力度不足
在城市化进程中，房地产开发商急于提升开发进度，建筑工地夜以继日地轮班赶工，资金一旦拨付不到位或是出现片面重视经济效益等情况，建筑质量很难得到保证。在旧城改造项目中，承建商未严格控制施工队伍的施工进度和工作人员的操守素质，监管不严使工程质量得不到有效保证，监管部门应当立即对违法的项目责令整改或按照规定给予行政处罚，否则就属监管不到位。在实际操作当中，该项监管的力度差强人意。
此外，部分改建项目前期的施工方案不完善，导致工程在实施过程当中存在多种缺陷，造成反复改造等浪费资源的现象。老旧城区改造，既是涉及民生的大工程，更是影响关社会经济发展、提升城市高质量发展的重要大事，管理部门理应切实履行监管职责，如果相关管理部门对于改造方案有进行系统的全面监管与过程审核，漏洞则可以弥补在萌芽之中。
（四）片面追求经济效益
旧城改造不等于大刀阔斧地推倒重建，大部分开发商喜欢搞“中心辐射全局”，单纯地把注意力集中在某些黄金地段和黄金商圈，没有结合旧城区原生状态和居民生活所需规划的改造计划。扩建新城、拆平旧城虽然是最简单快速的城市更新发展模式，但也会容易带来旧城历史文化特征消失等后果，究其原因是处于规划主导地位和改建实施者双方博弈问题，很多规划侧重经济性指标，而社会性和艺术性指标相对较弱，导致改建后城市特征的丢失，反而使居民觉得城市原有的活力不再。以中山市区的老城改建为例，某开发商在核算成本时得出所要缴纳的费用与该项目的销售价格大致相同，除额外给予拆迁补偿和安置居民新住宅地成本外，还须承担相应的市政或商务设施，高昂的成本令大部分开发商被经济利益驱使而忽略了城市特色的重要性。
在城市化进程中，新的城市化进程将会促使老城区迭代升级，既是一种促进经济发展的经济活动，也是一种使人们走向更加美好、更加幸福的社会力量，中山市应当从以下几方面入手，使旧城换新姿。
（一）高度重视，统筹发展
中山市老城区的发展面临着新的发展契机，如何把握好当前的发展问题是关键。全市的相关部门要从上而下高度重视，在拆迁计划开始之前，要对老城区要拆除的人群进行一次科学的调查，实地调与住户说明工程的预设条款，依市场之客观原则和住户的实际需要予以适当的赔偿。在老街区按照网格化的要求设立专门的咨询点向住户提供咨询，适时更新信息。在获得大部分市民和多数居民的支持下，一视同仁地执行拆迁方案和安置方案，在拆迁工程中，尽可能满足住户对公用设备的需求。政府要大力宣扬征地拆迁的决心、提前签约的利弊，与众多被征收人一起争取“整体搬迁奖” “政府提前完成征收奖”等共同利益，重新凝聚支持征收的正能量，消除拖延要价的氛围，形成支持征收的共振。
（二）科学监管，提高效率
政府主管机关要加大对工程建设的监管力度，依法依有关法律法规予以惩罚。老城区改建工程建设时，工人因缺少环保观念，只注重短期利益，忽略了有关的环保问题。在工程建设中，要加强对工程队伍的管理，要根据有关部门制定的环评文件，加强对工程建设队伍的管理，以提升工人的环保意识，从而对环境的污染程度也有一定的降低。同时，要强化工地噪音治理，合理安排工期，尽量避开夜间和清晨时段，降低对人们的生活和活动造成的负面影响。在改建期间，老城区的道路拥堵可以按当地的实际状况对其进行交通控制。例如，在上班高峰时段，缓解道路上的拥堵，缓解车辆、人流过多对交通造成的损害；
在较短的时段内，交警可以临时代替信号灯，在十字路口进行人车通行，提高工作的效率。
（三）民生为本，多元改造
老城区的更新本质上是一种改善人民生活水平的项目，其最终目标和意义都在于改善人民的居住条件。政府要从基础入手，把民生福祉放在第一位，坚持以人为本，增强市民的参与意识，拓宽城市治理的主体，主动倾听民众意见，让民众参与到规划的决定当中，将合理的建议纳入重建方案中。方案确定后应开诚布公地公示改建规划方案，增加政府部门的工作透明性，利用广泛的互联网媒介，对改造工程的详细信息进行及时更新，让社会大众随时随地都能多渠道了解工程建设的信息，呼吁社会各界参与到工程建设中来，使工程建设的决策机构从单一转向多样化。老城区的更新本质上是政府、拆迁人、投资商三方面的一场资源运作，政府主动通过政策的宏观调控手段使三方面的利益达到均衡，最终形成政府规划先行、开发商积极参与、公众良性监督的局面。
（四）新旧兼顾，融合发展
《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确指出，要加强对历史文化遗产、民族文化风格、历史文化遗产的保存，以及文化遗产的保存。
在旧城开发改造中，对历史和文化的保存有两种方式：一是将具有一定的历史和文化价值的建筑完整地保存下来。例如，中山地区位于孙文中路西山寺区、孙文西路和凤鸣路接壤的“烟墩山塔”，早就被列入中山市省级重点文物名录，按照“修旧如旧”的原则对古建筑进行维护，并对受损的建筑进行经常性的维修，以最大限度地还原其历史风貌。
二是对具有一定历史和文化价值的地区进行更新和改造，进行适当的新老融合。如中山市新区的兴中广场与旧区孙文西路的商业区的融合，既有现代城市的气息，也有古老的味道。旧城改造的同时结合了城市的发展特征，保持了历史文化特征，恰如其分地对进行了旅游线路和购物路线的规划，吸引了大量的游客，带动了周边的商业氛围，可谓新旧兼顾，融合发展，相得益彰。
一座城市的文化底蕴就是它的灵魂，没有传承，它就会变成一栋没有灵魂的现代建筑，无法凸显它的魅力，也无法引人入胜，令人流连忘返。旧城改造中的一些传统的文化和历史，不应该被完全抛弃，传统与现代有共存的空间，新旧融合协同发展是一个值得长期探讨、研究、继承和发展的课题。
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城市功能亦称“城市职能”。通常理解为城市在国家和地区范围内的社会经济生活中所能发挥的作用。一个综合性的大中城市一般具有行政、经济、文化、交通等多方面的功能。在经济功能中按作用发生的领域不同，又可细分为生产功能、流通功能和旅游功能等。在多种功能中，对整个国民经济以及周围地区产生突出影响，反映城市本质特征，并对城市经济自身起导向作用的功能是城市的主要功能，其他称之为辅助功能。凡是一般城市都应具备的功能，是城市共同性功能。
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