曾凡军 胡家俊
（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）
乡村振兴战略在党的十九大报告中被首次提出，并确定了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，成为基于“三农“问题的中国式现代化战略部署。当前，在乡村振兴领域，相当一部分的学者将产业发展摆在了研究的第一视角，将其作为乡村振兴的首要任务和乡村现代化的关键。诚然产业发展能给乡村振兴带来显著动力，如乡村振兴的成功典型“袁家村”，本身缺山少水却以有效的运营盘活资源打开了一片发展新天地。但我们不能忽视的是有更多仿照“袁家村”的地区如同样在陕西的白鹿原、龙头村等，即便政府前期大力投入资源并引导和宣传，由于缺乏科学规划和有效治理也会迅速衰落。现代化进程中的“乡村衰败”问题，很大程度上是快速城市化的结果，城市中心主义下的系统性城乡隔离社会治理制度引致了相对落后的乡村治理水平①邓遂.城镇化背景下的乡村衰败现象分析——基于Q自然村落的思考［J］.社科纵横，2020（02）.。由此产生的乡村危机诸如公共环境资源恶化、公共事物衰败、公共服务短缺等，已经成为推进基础设施建设、产业发展、体制创新及文化建设的阻碍，乡村振兴也无从谈起②耿永志，张秋.实施乡村振兴战略，需整体性提高乡村治理水平［J］.农业现代化研究，2018（05）.。
乡村被认为是基层治理的短板，“治理有效”是补齐这块短板的战略选择。有学者指出，“没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴”①周文，刘少阳.乡村治理与乡村振兴：历史变迁、问题与改革深化［J］.福建论坛（人文社会科学版），2021（07）.。在乡村振兴战略的高位推动下，乡村治理不断探索和创新，取得了不少显著的成果，但在当前社会快速转型的背景下，也面临更复杂的治理情境和治理过程，呈现出治理碎片化的样态。治理碎片化是指与治理相关的要素在形态上呈现为大量的碎片，在地域和功能方面相互交叉重叠，导致各治理要素和治理环节都成为分散的“孤岛”，难以形成有机的治理整体②曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2013：88.。具体表现为乡村治理实践中治理价值观念错位，难以形成治理共识；
不同部门各自为政，难以形成治理合力；
治理事务缺乏统筹，多元主体协作困难；
资源配置低效等。治理碎片化引发的乡村基层政府超负荷运转、层级信息不对称及权责错位等问题尤为突出。碎片化成为乡村治理过程中的现实困境，不仅靡费治理资源，也消减治理的效率，严重制约治理功能的发挥，难以达到“治理有效”的价值目标。“碎片化”（Fragmentation）一词，原意是指完整的东西破碎成诸多零块。如今“碎片化”也应用于传播学、社会学、政治学和管理学等多个不同领域当中。当前对于碎片化的论述主要存在于乡村治理体系和治理结构的运作逻辑中单一方面的现实问题，并把乡村治理诸多危机生成的诱因归结为单一方面的“碎片化”。因此在探索逆碎片化治理的过程中，对乡村治理碎片化生成的相关研究进行梳理是十分必要的。
对于乡村治理碎片化的生成，主要围绕两种视角展开。一是行政化的视角。有学者感叹村民自治已经碰到了“天花板”，即自治在乡村治理中的效果已经非常有限③赵树凯.从当前“村民自治”看政治改革［J］.人民论坛，2014（22）.，而行政干预带来的治理关系行政化特征相当明显。因此更多的研究与实践聚焦于科层制嵌入到乡村治理场域带来的结果，即乡村治理的“行政化”。一方面是国家将管理服务重心转向乡村基层，科层制自身的功能分化原则在乡村场域中继续生效，造成了组织机构“叠加”和“过剩”的问题④卢福营，王子豪.有效性取向的乡村治理整合式创新［J］.浙江学刊，2019（02）.，使得乡村治理沿袭了缺乏利益协调与权责整合导致的条块分割和职能割裂。如唐皇凤将“三治结合”解读为“政府主导，主体负责”，认为政府主导下的行政条块分割导致了乡村治理呈现出“九龙治水”的碎片化倾向⑤唐皇凤，汪燕.新时代自治、法治、德治相结合的乡村治理模式：生成逻辑与优化路径［J］.河南社会科学，2020（06）.。另一方面是行政化的乡村治理遵循问题驱动的改革方式，在制度设计上缺乏前瞻性和连续性，导致时空维度上制度回应显现出滞后性与割裂性，引发了制度权威的碎片化⑥李松玉.乡村治理中的制度权威建设［J］.中国行政管理，2015（03）.，进而致使乡村社会各主体间行为选择的冲突。总而言之，乡村治理碎片化的生成较大程度上是治理现代化的结果，行政化将科层制的碎片化问题系统性地转移到了乡村治理场域。二是乡村社会变迁的视角。改革开放后，高度组织化的乡村社会开始消解，社会中的个体由于社会联结机制的中间组织缺失产生了无序互动、人际疏离、社会失范等危机，即个体存在的原子化⑦田毅鹏，吕方.社会原子化：理论谱系及其问题表达［J］.天津社会科学，2010（05）.。进而产生了多维价值之间的认知偏差引发的认同困境、利益分化激烈引致的融合困境和治理主体整合不足带来的行动困境①孟祥瑞.乡村社会治理共同体的内涵、挑战与构建路径［J］.长春师范大学学报，2020（11）.。在城镇化背景下，各主体间利益关联及情感皈依等方面的弱化重塑了乡村治理的社会基础，阻碍了乡村治理共同体的建构和乡村治理效能的达成②张新文，郝永强.党建引领乡村治理共同体建构的行动逻辑与实践路径［J］.学习论坛，2022（02）.。
综上所述，研究者在探索乡村治理的创新举措、治理结构、治理过程、治理方式等的同时，普遍认识到日益复杂的乡村治理情境和日益技术化的乡村治理体系将不可避免地产生“碎片化”现象，但缺少对碎片化现象及问题的系统性分析，对碎片化现象的解读并不深入；
而且将碎片化的生成归咎于基层治理体系的行政化或社会变迁，未免存在一定的片面性；
再则，从逆碎片化的研究来看，侧重于碎片化问题的现实应对，而非对碎片化产生根源的系统治理，未有提出符合中国式现代化治理需求的整体性对策。因此，如何确切阐述乡村治理碎片化现象，如何深究其根源，通过何种策略破解碎片化，以寻求中国式现代化乡村振兴的治理逻辑与理路，是当前的实践与研究中亟须解决的问题。
整体性治理起源于英国，是对科层治理当中的部门主义、相互冲突、内耗等碎片化问题的战略性回应，是一种“后公共治理理论”③曾凡军，韦彬.后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理［J］.天津行政学院学报，2010（02）.。面对当前乡村公共事务和社会环境的复杂制度空间和结构性张力，我们需要找出一种整体性的治理机制以实现逆碎片化，基于多元主体协同的整体主义和合作思维应该得到认同。这与当前期望建立更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系的逻辑思路是高度契合的。整体性治理近年在中国语境下其理论边界持续拓展，逐渐融入到国家治理理念当中，如2021年7月印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出要建立“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系”④中共中央 国务院.关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见［EB/OL］.（2021-07-11）［2022-06-04］.中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm.。整体性治理理论的分析框架包括理念、主体、制度、机制、责任和技术等六个维度⑤曾凡军，潘懿.基层治理碎片化与整体性治理共同体［J］.浙江学刊，2021（03）.，在面对乡村治理情境时需稍作调适。其中理念是指导行动的先导和基础，在整体性治理理论当中，理念是治理体系的灵魂，是实现整体性治理的前提⑥刘孝阳.从碎片化到整体性：农村环境治理现代化进路［J］.山西高等学校社会科学学报，2020（12）.；
关于治理主体方面，多元主体协同治理是一个广泛认可的趋势，公民参与是关键⑦张菊梅.公共治理转型中的公民参与：现实检视与未来发展趋势［J］.广州大学学报（社会科学版），2018（03）.，理念与主体两个维度在基层治理的层面不可忽视。另一方面，制度与机制的不相适应是造成权责失衡的一个重要原因，基层政府长期受困于权责问题，存在上级有权无责、下级有责无权、平行权责界限模糊等异化现象⑧赵炎峰.城镇化背景下基层政府权责伦理的重构与职能转变［J］.领导科学，2018（17）.，在乡村治理主体关系行政化的背景下，权责问题显得更加严峻，在此整合构建权责为第三个维度。其次，在乡村治理场域中，治理资源的多寡决定了主体的行为选择，是影响治理效能的关键因素，在此构建为第四个维度。最后，在治理现代化的过程中，技术的应用和提升是必然的选择，但在研究和实践中，过于强调技术赋能实际上会引发道德风险和技术风险，尤其在乡村治理的实践中容易遇到瓶颈，更需要的是对技术治理体系的整体性规划和设计，技术在此构建为第五个维度。乡村治理与乡村其他领域关系密切，有其自身的相融性，必须置于更重要的位置，以整体性的思维面向乡村治理，才能突出发挥其有效作用。
党的二十大报告明确指出，要“积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制”“健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“共同体”的概念来源于德国社会学家滕尼斯的《共同体与社会》，他阐述的共同体是建立在血缘、地缘及精神关系上的，联系紧密的聚居群体，具有同质性、紧密性和整体性①（德）斐迪南·滕尼斯.共同体与社会：纯粹社会学的基本概念［M］.张巍卓译.北京：商务印书馆，2019：67-68.。而这种共同体具有功能和精神双重属性，功能上发挥着安全保护、秩序建构、利益协调等多种作用；
精神上则以文化、价值观等塑造认同感、归属感，以此强化共同体功能的发挥。由此看来，因血缘、土地、文化等因素紧密结合的中国传统乡村，兼有滕尼斯所言共同体的特征和性质，具有明显的共同体属性。
基于以上分析，本文以整体性治理理论作为分析框架，构建理念、主体、权责、资源和技术五个维度对乡村治理的多维碎片化困境及其根源进行剖析，探索乡村碎片化背景下治理有效的理路选择，为乡村治理的逆碎片化提供参考。“共同体”的功能属性和精神属性所营造的乡村内生秩序实际上契合整体性治理的思路，但随着乡村社会的变迁，社会异质性加强和共同体要素的分散使得乡村共同体不可避免走向衰落。因此，实现乡村的有效治理亟需重构乡村共同体，这种重构需要从国家和乡村的整体性出发，在尊重自主性、差异性和多样性的基础上，超越工具理性、技术理性和经济理性，建立新型乡村共同体，即包括理念共同体、主体共同体、权责共同体、资源共同体和技术共同体的整体性“有效治理”共同体。
图1 整体性“有效治理”共同体分析框架
C市是位于西部地区的一个县级市，下辖14个乡镇，全市有村（居）民委员会290个，其中村民委员会256个，社区居民委员会34个，是典型的乡村地区。本研究对C市的农业农村局、乡村振兴局、交通局、民政局等18个部门进行了深度访谈，并到多个乡镇进行实地调研和观察，选取了其中的M镇作为主要观察对象。M镇是省内同意开展经济发达镇行政管理体制改革的15个试点镇之一，但实施效果并未达到预期的目标。基于对C市及其所辖乡镇M镇的观察，本文将以理念、主体、权责、资源、技术这五个维度开展描述，并分析碎片化的内在逻辑。
（一）乡村治理理念碎片化：价值观念的分化
税改以后，国家权力的后撤使得高度集中化的乡村社会结构和治理结构开始“松动”，立场的差异化促使各主体理念的分化。基层的乡镇政府虽然处于乡村治理的核心地位，但同时也处于国家治理层级的末端。受制于晋升锦标赛和压力型体制，基层部门为了应对上级的考核倾向于投入在短期内可以达成指标的政策任务，在实际的建设和规划上追求的是汇报效果的“美观”和“场面”，缺乏长远性和全局性以及发展可持续性的考虑，并不能惠及到农民。“我们做好一个示范点，搞得很漂亮，过了两三个月又恢复原状。没有长效管理，后续管理不到位，你做得再好一个村，过了两三年也是杂草丛生，我们搞了不少示范村，后来都维持不下去。”（访谈记录：20210728CZ01）①访谈记录编码规则：时间+地点+访谈对象编号。例如“20210728CZ01”表示2021年7月28日对C市住建局（Z）编号为01的负责人的访谈资料。
以村两委为代表的村级自治组织在农业税费改革以后其治理理念也发生了异化。在乡村治理场域当中，村干部具有双重身份，一方面作为“政府权力代理人”，另一方面作为“村民利益代理人”，政府权力与村民利益的博弈使村干部面临双重角色冲突。农业税取消之后，广大农村地区的财政税收结构发生变革，大部分的村委会、村干部、村庄公共物品等，依赖政府的财政支持。因此村干部成为基层政权在行政村的代理人，虽然没有编制，但在某种意义上已成为“公家干部”，要承担更多的行政性工作。“农村工作已经很多了，像半定干部（半额补贴干部）也要正常上班了”（访谈记录：20210729CN01），“基层一个是工作多，比较繁、比较杂。你想一个人身上兼五六项工作或者是六七项工作，他对于发放下来的文件或者是任务，也没有可能做到认真的领会，因为都是为了应付式地完成，每天都在做这些应付式的工作，这是一方面。”（访谈记录：20210729M01）这就导致部分村干部不得不形成“九成精力投入行政，一成时间联系群众”的工作方法。由此一来，村干部更多倾向于“政府权力代理人”角色，优先向上负责，不可避免地会剥离出“村民利益代表”的角色，淡化原本的自治属性，更重视上级的任务与命令，削弱与村民之间的信任关系。
乡村群众在撤村合并和人员流失当中日益原子化，乡村约定俗成的共同体价值观念日渐瓦解，对参与公共事务的意愿相对薄弱。“说到修路的问题，可能修这个路你就算给他补贴，他也不修，因为他不通过这个路，他觉得修路没有什么很大的好处。不是涉及到自己利益的时候，他可能就不在意，有时间能去做他自己的事情去了，他可能去养殖或者是说去那些工厂去打工。”（访谈记录：20210727CX01）因此，农民在市场化环境下的工具理性中追求个体利益的优先，加之对村两委的信任缺失，驱使他们参与乡村公共事务时往往成为“沉默的大多数”。
基层政府、村级组织、村民等核心治理主体对公共事务的差异化倾向导致了较弱的集体行动能力，在理念碎片化的情况下难以形成促进乡村治理有效的合力。
（二）乡村治理主体碎片化：治理网络的消解
“乡政村治”塑造了国家与社会关系下的多元主体治理格局，发展至今的乡村治理主体包括基层乡镇政府、村民自治组织、社会组织、乡镇企业、乡村精英、村民个体等，构成了独特的治理网络。处于基层的乡村有其自身的独特性、复杂性，解决日渐增多的治理难题不仅需要多元主体的参与更需要多元主体的通力协作。乡镇政府作为乡村治理最活跃的主体，一方面基于科层压力要充分执行上级政府的行政命令和政策方针，中心工作下的责任压力机制是乡镇政府主导工作的动力来源。另一方面政府基于治理压力要填补其他主体“缺位”的空白，承担较大的治理责任。外在压力与内在需求的双重驱动下使其趋向于单向度治理，挤压了其他主体的参与空间。而村级组织在治理需求提高与治理能力不足的矛盾下，面临行政化、干部化的趋势，已具有一定的政府行政工具属性，也导致行政消解自治。“农民虽然知道乡村振兴，但他不知道乡村振兴到底是干什么……治理有效，看基层的治理，我估计以后村里面可能还是要干部化，要派我们的干部去做，由干部去做村支书。”（访谈记录：20210729M01）而乡村中的社会组织，从外部来看多数依赖政府的资源和制度供给，与政府的关系并不平衡，难以整合资源来有效承接村镇事务。在当前的规章制度下，社会组织如何参与、组织的权力边界为何等问题的模糊界定是阻碍其参与的体制机制障碍，对政府的过度依赖也使其在角色定位上很难保持自主性与独立性①于健慧.社会组织参与乡村治理：功能、挑战、路径［J］.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2020（06）.。从内部来看，社会组织还存在运行不规范、治理经验有限、组织力欠缺等问题，若组织动机不纯、缺乏自律性甚至可能产生违法违规的行为。由此看来，乡村社会组织在治理场域中的作用发挥有限，其地位在治理网络中并不明显。企业是较少参与治理公共事务的主体之一，其参与频率主要受到成本效益分析惯性影响，产出效益差的项目较难进入其考虑之列。而农村税改以后出现了基层治理的“悬浮化”，包括“权力悬浮”“价值悬浮”和“资源悬浮”，使得体制外资源输入不足和财力补给机制缺失，基层激励机制弱化，乡村民众和乡村精英不得不外出谋生，加剧了乡村的“空心化”。近20年来，乡村人口减少了约37%②数据来源：国家统计局.第七次全国人口普查主要数据.［EB/OL］.（2021-05-11）［2022-06-04］.国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/zk/indexch.htm.，伴随疫情影响近年21至51岁以上的农民更是成了外出务工的主力③数据来源：国家统计局.2021年农民工监测调查报告.［EB/OL］.（2022-04-29）［2022-06-04］.国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./202204/t20220429_1830126.html.。“我们这里打工的是比较多的，现在像很多村基本留下来的是386199部队（农村留守的妇女、儿童、老人），因为我们离广东这边近。”（访谈记录：20210729M01）治理场域的脱离消解了村民与政府之间的信任与合作空间，治理缺位和不在场较为普遍。
综上所述，基层政府对村级组织的吸纳强化了乡村社会的单向度治理格局，其他治理主体注意力和资源有限，陷于从属或被动。这种单边结构使得多元主体难以构成有效的聚合网络，治理主体结构呈现碎片化。
（三）乡村治理权责碎片化：层级压力的失衡
“条块体制”下权力分配的保守性在基层形成了权责不对等的职能结构，限制了基层的治理能力，科层压力倒逼各级政府产生了强烈的风险意识，体现为对责任规避的敏感反应。属地管理逐渐异化为一种追责机制，“分级负责”演变为“属地负责”，成为上级部门层层转嫁责任的推责工具。职能部门以“责任状”的形式向基层政府发包，由于属地管理的地域区分属性，在政府管理活动出现问题或风险时，首当其冲的大概率是与属地“绑定”的基层政府。而且上级往往忽视基层政府执行上级的指令时是否具备应有的条件。“乡村振兴最难处理的是垃圾，现在规定垃圾要运到填埋场，如果按照目前的垃圾量，不到半年填埋场就满了，那就只能拉去附近的地级市，拉去的话恐怕要在那里开个印钞厂才能支撑得起几十块钱一吨的费用。垃圾处理不了，环保来督查，有垃圾啊这就要问责，问干部的责，垃圾就会干净吗？”（访谈记录：20210728CJ01）上级政府通过“命令—执行”机制将治理任务和治理责任统一发包给治理资源匮乏的基层政府，造成基层工作中的“任务—能力”失衡情境。此外，乡镇上的各个核心部门对相应的上级机构负责，不受乡镇政府的统筹管理。乡镇里的“七站八所”，如民政所，劳保所，武装部等等，名义上在乡镇属地，但在条块体制之下实际上归上级对应的职能委局管理，所对应的权力向上垂直，乡镇无权干涉。近年来乡镇开始试点推行机构合并的改革，C市M镇也是改革试点之一，如合并涉及农业、畜牧、水利、林业、农机等职能机构，整合成农业综合服务中心，以优化行政管理体制。但实际上，形式的合并未带来有效的职能整合，人员观念的滞后与工作结构的惯性抵牾大部门化的整体协作。“合并以后，从干部接受的这个程度来看，还有受以前工作模式的影响下，虽然是合并了，但是工作的职责还是按照以前的那样。就是说，我以前是农业的，我就做农业的活；
我以前是林业的，我就做林业的活，形式上合并了，但是整个没有达到预期中的目的。”（访谈记录：20210729M01）调研中也发现涉及乡村振兴的有关部门多达数十个，有关人员表示，目前乡村振兴的工作如何开展还没有完全厘清，许多部门、办公室也刚刚成立，机构设置、职能、责任等还在建设之中。
从权责关系来看，一方面，风险和难题以“责任状”的形式层层加码下放到处于层级链条末端的乡镇政府，形成了治理任务和治理能力的错位，出现“任务—能力”失衡的情境。另一方面，乡镇行政系统内职能、责任、权力等要素和关系未能清晰梳理，在机构合并的探索过程中仍然存在冲突和矛盾，整体上形成了权责结构的碎片化。
（四）乡村治理资源碎片化：区域实践的偏离
乡村振兴战略通过一系列奖补政策促成了资源下乡的进一步强化，主要目的是引导和鼓励各种要素资源回归乡村，用于发展产业、建设乡村，更重要的是保障民生和公共服务供给。但从资源的获取及资源的使用来看，投入资源的目的与产出的结果产生了现实上的偏离。
从资源的获取来看，区域资源配置不均衡。在脱贫攻坚时期，贫困地区依照规定以财政拨款、“项目制”等转移支付手段获取资源，这是乡村基础设施建设和公共服务供给的主要方式。虽然从分配角度看会造成区域资源不均衡，但是从发展角度来看照顾贫困县是补足短板以提升区域整体水平，在总体上是均衡的。笔者在C市交通运输局了解到，在脱贫攻坚完成以后划分了乡村振兴重点县与非重点县，实际上就是贫困县与非贫困县关系的延续，重点县依然可以享受国家资源的倾斜，但非重点县也并非不存在财政上的困难，缺少资源的情况下也难以支持建设项目的推进。“像我们不是扶贫县的，就分到钱少，差别很大，1公里大概差十几万，像我们那个公路路面提升这个，一般不是重点扶持补助是4、5万一公里，那么重点扶持的是18万一公里，更高级别的重点扶持的，这个补助就更高一点，所以说这个差距就比较大。我们地方配套这方面，虽然我们不是贫困县，但是我们财政这个其实是非常困难，要地方配套的话基本上是没有可能，基本上是我们那边财政目前的情况就是上面补助多少，就给多少。所以地方配套没有，上面补助低的话，我们项目也很难推进。”（访谈记录：20210728CJ02）重点地区在政策上得到更多的注意力，形成对其他地区资源的挤占；
财政资源欠佳的非重点地区，在资源状况上对比重点县并不存在明显优势，资源获取标准却存在巨大差距，陷入“高不成低不就”的尴尬局面，在资源获取的博弈中处于劣势。
从资源的使用来看，资源转化为有效的公共服务供给或产业建设项目的效率不高。地方政府在介入资源分配的与使用的过程中，受到财政压力、科层惯性的影响，不可避免地参加到“晋升锦标赛”，产生重GDP轻民生的偏好替代，不顾实际地将资源用于打造景区、种植基地等项目，追求“报告上的好看”，而不是群众的切实利益，产生资源的“悬浮化”。“我发现有些官员就喜欢追求高大上，超过自己能力去画图。又想美容又想戴领带，要连片种植，有的是连不起来的，应该百花齐放，只要农民有收入，引导就可以。那个效果也就只体现在报告上，老百姓真正得到钱是没有的，你有多少钱你做多少事，尽量减少新造景点，按原来的升级打造就可以。”（访谈记录：20210728CJ01）另一方面乡村监管乏力，项目工程偷工减料、拖延工期等现象频发，真正用于乡村建设的资源事实上难以下沉到“最后一公里”，背离资源下乡的政策初衷。
（五）乡村治理技术碎片化：数字技术的藩篱
随着数字信息技术的快速发展和迭代，治理技术也必须随之更新。党的十八大以来，党中央及国务院高度重视农业农村的信息化事业，在基层大力推进数字政府的建设，强调建设数字乡村是乡村振兴的战略方向。但数字治理技术与乡村社会的适应过程仍然存在问题，本应整体推进的数字治理在实践中出现了碎片化现象。
首先，数字化基础薄弱。数字治理对治理主体的数据采集能力、数据分析能力以及软硬件驾驭能力都有了更高的要求。乡村基层政府缺乏相应的数字化人才队伍，基层干部和村民也缺乏相应的数字化素质。“现在包括报表、材料、我们所有的一些不管是文件的传送也好，包括我们下面报给我们的一些什么也好，都是通过电脑来弄。像我们那些干部不会的，我们那里有个年轻人，他说小李你帮我打电话给这个，你帮我打电话给那个，天天都在我面前一大堆的眼睛都花了，看不过来，他一个人负责了。本来我们任务是分给个人的，大家要独立一个人负责，他们十个人都去找一个年轻人去搞，所以就导致工作不太顺畅。”（访谈记录：20210729M01）同时基础设施建设仍然存在差距。截至2021年12月，我国城镇地区互联网普及率为81.3%；
农村地区互联网普及率为57.6%①数据来源：中国互联网络信息中心.第49次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.（2022-02-25）［2022-06-04］.中国互联网络信息中心官网，http：//www.cnnic.net.cn/n4/2022/0401/c88-1131.html.，与城市相比，乡村仍存在明显的“数字鸿沟”。尤其在山区，网络建设过程中的技术与成本难题仍然不可避免。其次，数字应用存在体制性障碍。条块分割的行政体制阻碍了部门之间信息与数据的互联互通，部门信息数据的封闭流转常导致不同部门对同一事项信息和数据的重复采集，未能实现数据的有效利用，数字化协同治理效能发挥受限。“我们的数据共享没有实现。像在做的农民工创业，很多农民在工商那边已经注册了，但是数据没法共享，所以我们进行奖补的时候只能通过政策宣传去吸引他们关注，方法比较旧，比较繁琐。如果我们跟其他部门数据能够实现共享的话，我们知道他已经符合农民工创业要求，就可以直接从系统里面提取，直接就可以联系他们进行奖补。”（访谈记录：20210727CR01）
综上，基层干部和村民较弱的数字化应用能力限制了信息数据的运作效率，条块体制下不同部门或机构间的弱协同和弱沟通限制了信息数据的开放和共享，形成“信息孤岛”，体现了数字治理转型的不彻底和不充分，数字治理技术的运用呈碎片化样态。
国家“十四五”规划强调，我国的社会治理还有弱项，必须坚持系统观念，治理体系的建设要注重整体性、系统性和协同性。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调要建设“三有”的社会治理共同体，这正是整体性治理应用于社会治理的实践方向。乡村治理作为基层治理的关键一环，整体性治理正是基于国家意志解决乡村碎片化问题的有效治理范式。面对碎片化的乡村难以实现有效治理的困境，应该通过以下五个方面来构建整体性治理共同体。
（一）党建引领再组织化，迈向整体性治理理念共同体
整体性治理强调公共价值和公共利益，以解决人民的生活问题为政府运作的核心，同时注重对问题的预防导向和结果导向①曾凡军，韦彬.后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理［J］.天津行政学院学报，2010（02）.。党的二十大明确提出坚持以人民为中心的发展思想，强调以“人民为中心”“人民立场”是中国式现代化的根本价值取向，这与整体性治理以人民需求为导向的政府治理理念是高度契合的。中国共产党具有高度组织性、规范性和整合性，面对乡村社会中村民主体的分散性和自主性有着天然的比较优势②袁方成，杨灿.嵌入式整合：后“政党下乡”时代乡村治理的政党逻辑［J］.学海，2019（02）.。习近平总书记指出，中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党领导，要“把基层治理同基层党建结合起来，增强基层党组织政治功能和组织功能，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。一要突出党的领导聚合力。敦促乡镇政府及其基层组织，将人民群众生活事项的妥善处置纳入各级干部的评议考核及上级巡察监督范围，以党的政治势能促进其落实回应，从制度设计上促进治理理念的转变。二要发挥党组织动员的引领优势。以党建势能培育带动乡村精英的共同体精神，吸引乡村精英向党组织靠拢，通过支部联建交流等措施，实现更大范围的乡村精英共享与再造，破解“资源下乡”资源流变困境。三要以政治优势密切联系群众。村民既是治理的对象又是治理的主体，但其在乡村共同体消亡的当下缺乏组织性，集体行动能力羸弱，持有“政府干，农民看”的行动逻辑。大部分村民基于历史传统及意识形态对党组织的认同感强烈，应推动基层党组织嵌入乡村治理，通过政治资源和组织优势开展基层党建，强调发挥党员的示范作用和意志代表功能，让广大党员在服务群众中充分发挥作用，以组织化的方式有效调动群众参与村庄事务热情，实现党的领导与乡村自主治理的有机结合，提升乡村社会治理效能。党的宗旨和党的理念能够保障治理主体以公共利益最大化作为价值追求，激活农村内生治理动力，实现党委领导、政府治理、社会协同和村民参与的良性互动，实现对乡村碎片化治理理念的再组织化，迈向人人有责、人人尽责、人人享有的整体性治理理念共同体。
（二）主体关系再网络化，统合整体性治理主体共同体
治理绩效较大程度上取决于治理主体的参与度。整体性治理主张治理场域中多个行为主体的协调合作，需要各主体之间找准定位，共同作用形成互惠互利的治理主体结构。而形成主体网络的前提就是吸纳其他主体的参与，并形成相互关联和作用的多方聚合网络关系。首先，基层政府亟须明确自身是治理主体网络中的先行者和协调者，引导治理格局从“单向度治理”到“一核多元”的互动式治理转变，拓宽乡村治理单元的参与空间。更重要的是赋予村级自治组织充分的自主权并培养村干部的组织动员能力，强化“向下负责”平衡村级组织“行政化”的趋势，动员其成为主体网络中的“补位”和共同“在场”角色。其次，重视吸纳新乡贤、社会组织等新型主体参与治理，建立良善的主体协作关系，通过乡村社会秩序再生产为治理提供内生性力量。最后，以伦理规范为核心的民俗文化始终贯穿于乡村社会，对于塑造村民的认同感和凝聚力起着重要的作用①朱志平，朱慧劼.乡村文化振兴与乡村共同体的再造［J］.江苏社会科学，2020（06）.。重塑乡村文化体系，以党建文化、公共文化、家国文化为引领，在村两委的领导下成立如“红白理事会”等基于乡土文化的社会组织，倡导鼓励村民群众以文化建设的方式参与到公共事务中，提供链接各主体的本土化有效平台，实现治理主体网络在机制上的整合。乡村治理情境的独特性和复杂性决定了其“最后一公里”必须由乡村社会自身来打通，构建协同合作的多元治理主体网络是提高乡村整体性治理能力的必然选择。
（三）体制权力再适配化，构建整体性治理权责共同体
整体性治理要求治理层级的整合，期望减少治理层级并建立扁平化的组织结构以提高权力运作效率。从国家治理层面来看，我国行政体制为五级政府，上级机构远离基层，其决策面对乡村社会中复杂的治理关系难以灵活应对。因为权责不对等和信息差等碎片化问题，基层在执行过程中难免出现政策变通、目标替代等现象。所以当前亟须给基层乡镇政府“松绑”，赋予其更多的治理自主性和平行协调权力，缩短决策层与执行层的距离。首先，需实现基层治理权力的适配。以制度授权为主，委托授权为辅，打破条块限制，赋予基层乡镇政府协调管理乡镇职能部门的权力，形成互通、互助的横向协作关系；
同时整合决策层和执行层进行跨部门边界的合作，形成上下联动、横向协同的工作方式，保障乡镇政府充分的治理自主性，以提高基层政府的灵活性和积极性，缓解基层治理的“悬浮化”现象。其次，遵循“财事匹配”的原则，加强财政预算的监督，调整适配基层财政分配比例，缓解基层空有方案却无财推进的治理“无力感”，避免发生“任务-能力”失衡的情境。最后，通过条块整合梳理各部门的权力责任，定期更新制定相应的权责清单，建立基层政府协同合作机制，优化责任追究机制，强化属地管理能力，以责任共担促进政府组织的服务水平。在推进乡村振兴战略的背景下，基层政府承受更大的责任和压力，亟需通过权责体系的完善，实现整体性治理权责共同体，以拓宽基层政府治理的行动空间。
（四）公平与效率再调适，形成整体性治理资源共同体
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，但资源的稀缺性决定了国家资源下乡不可能是均等化的，集中在点还是普及到面是一个永恒的难题。有学者将资源下乡形象地比喻为“撒胡椒面”，集中撒在一处能够用有限的资源打造极少量高标准的乡村振兴案例；
而广泛地撒则可以惠及更多的地区，但是往往难以看到资源下乡的效果②贺雪峰.谁的乡村建设——乡村振兴战略的实施前提［J］.探索与争鸣，2017（12）.。归根结底，其本质仍然是乡村发展过程中公平与效率的问题，但是在目前发展不平衡不充分的社会现实之下，针对资源稀缺性与农民平均主义观念的冲突，国家惠农政策在注重针对性之外还应该兼顾均衡性，应要找到公平与效率的平衡点。城乡发展差距已经客观存在，乡村内部之间的差距继续拉大，从整体上看无疑是不利于实现乡村振兴的全局目标。因此，针对农村社会利益诉求多元化的现状，需从三个层面寻求破解。第一，惠农政策应该平衡好不同群体的利益诉求，并根据乡村社会的发展进程作阶段性的调整，政策目标应该是寻求“最大公约数”。当前的乡村建设示范点存在硬伤，有限的资源集中在少数地区，意味着对其他地区可获得资源的挤占，所以可复制性差、难以推广，只能成为“点”。乡村振兴需要的是以“点”带“面”，是范围更大、质量更高的振兴，在政策上更应重视对乡村的整体回应。第二，基层干部作为国家资源分配政策的实际执行者，其行为选择直接关系到资源落地后项目建设的成效。部分干部存在自利性取向，出现了资源利用“亲绩效”而“疏民生”现象，影响了资源下乡的有效性。因此，需要培育基层领导干部的共同体意识，完善资源使用的预算审核及用途审核机制，建构具有公共利益导向的资源分配机制，提升资源分配标准、保障分配程序的公开性和严谨性。第三，对于农民而言，共同体精神有待培养，“等、靠、要”的思想逻辑有待转换。所以分配的资源应该用于提高农民的组织能力，而非直接补贴到农户的“做慈善”，要为调动乡村社会内在活力服务。如通过村民议事会等共享治理平台，将自上而下的资源分配与自下而上的资源需求在乡村场域中进行有效的匹配，激活乡村组织能力，形成资源共同体。
（五）技术赋能的再应用，打造整体性治理技术共同体
整体性治理基于信息技术论，其实现相当程度上取决于信息技术的应用和发展。强调整合、协调的治理思路和无缝隙一体化的治理目标都建立在先进的信息技术前提之下。乡村治理有效也需要依托现代技术以提升治理能力和治理效率，以推进城乡融合和区域协调发展，加快乡村治理的现代化进程。当前，数字乡村对技术应用不完全、不充分、不协调，治理主体亟需发起对数字应用体系的再思考。首先从顶层制度设计来看，需坚持全面数字化改革的思路，一方面政府要履行公共物品供给职责，继续推进信息基础设施在乡村地区的全面覆盖，促进政企合作加快建设，降低移动信息技术的使用成本并提高技术稳定性。如广东省在2020年的数字乡村发展规划中就明确指出要在2025年实现20户以上自然村光网深度覆盖，5G网络重点区域覆盖，并确定117个县作为数字乡村试点地区①广东省委办公厅 省政府办公厅.广东省贯彻落实《数字乡村发展战略纲要》的实施意见［EBOL］.（2020-05-14）［2022-06-04］.广东省人民政府网，http：//www.gd.gov.cn/gdywdt/gdyw/content/post_2994168.html.。另一方面，在制度机制上要坚持数字政府简化程序、集中办理的改革方向，全面提升政府、村干部及村民等主体的数字素养。数字化人才的缺乏可以通过联合共享引进机制予以缓解，当然实现乡村干部队伍的年轻化、高学历化和专业化才是推动数字乡村建设的根本。其次，在信息数据的共享上实现制度设计和技术手段的协同，即在体制上破除部门主义的结构性壁垒，在信息共享过程中减免繁杂的申请手续，强化信息数据的流通效率，同时要创新加强使用过程的监督，保障数据信息安全；
在技术上，信息是加工处理后的有用数据，而非数据垃圾，因此要提高信息数据及指标的精确度和协同泛用性，强化信息数据的共享价值。最后，部分地区和部门在建设数字政府时出现的“指尖形式主义”为基层干部增添了工作负担，反而降低了治理效率，亟须整治基层工作作风并进行工作流程的再设计。这反映出在数字建设过程中各主体过于重视技术理性和技术赋能，缺乏价值关怀和技术伦理意识，我们应该反思技术应用所带来的道德和技术风险，保障信息技术应用于社会治理的有效性，以整体性治理技术共同体实现基层整体性智治。