李依依
(广西职业技术学院 物流学院,广西 南宁 530000)
“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，一直是中国经济社会发展过程中的极端重要问题。解决好“三农”问题一直是中国政府工作的重中之重。政府从2013年以来，全面深化农村改革、支农政策的力度不断加强，农业现代化水平持续提升，新农村建设的持续扎实推进，我国农业农村的经济社会发展成就显著。2018年，中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[1]作出了实施乡村振兴战略重大决策部署，并把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手。对于以“三区三州”为代表的深度贫困地区而言，这些地区是我国经济社会发展中的一类特殊区域，是脱贫攻坚战胜利中“硬骨头”，在国家实施精准扶贫战略中已备受重点关注。而县级地方政府作为国家政策的执行者、地方政策的制订者、脱贫攻坚具体任务的实施者，其有效行为是深度贫困地区顺利如期完成脱贫攻坚目标的关键。在国家脱贫攻坚战略转化为乡村振兴战略的历史时期，研究深度贫困地区乡村振兴战略实施中的县级地方政府行为，对于推进深度贫困地区乡村振兴战略的顺利实施意义重大。
中共党的“十九大”报告提出了乡村振兴战略按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化[2]。从“十九大”报告中的相关表述可以看出，乡村振兴战略的内涵极其丰富，既包括经济发展、社会进步、生态文明和文化振兴，又包括农村的治理体系创新，是一个全面性的综合概念，具体而言可以概括为“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴”的五个振兴。“五大振兴”是乡村振兴战略的核心内容和主要抓手，其中，产业振兴是乡村振兴的首要条件和物质基础，人才振兴是乡村振兴的人才支撑和关键所在，文化振兴是乡村振兴的信心来源和重要基石，生态振兴是乡村振兴的内在要求和本质所在，组织振兴是乡村振兴的根本保障。
在具体实践中必须明确:(1)“五大振兴”是相互联系、相互作用、相互促进的，不可割裂对待，不能顾此失彼;(2)不同类型区域的“五大振兴”推进中的关键环节和主攻方向。对于以“三区三州”为代表的深度贫困地区而言，具备自然资源、旅游资源、政策优势资源等优势资源，但同时也具有基础设施相对落后、生态环境较脆弱、经济社会发展水平滞后、公共服务能力不足、人口素质相对低等基本特征[3]。因而，深度贫困地区乡村振兴的基本内涵及基本要求既具有一般性特征，更具有特殊性特征，这就要求深度贫困地区在推进乡村振兴战略过程中，必须注重整体部署、注重协同关联、重点推进。
乡村振兴是一项系统工程，是一场规模宏大的战役，涉及政府、企业、农户等多元利益主体。从中国脱贫攻坚战略实施获得的巨大成就来看，各级政府的作用发挥至关重要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》中明确指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，提出要推动有效市场和有为政府更好结合。毫无疑问，在乡村振兴战略中，政府的作用同样举足轻重，政府作为不够或者介入太多，都可能导致缺位和错位。
县级政府是我国整个国民经济和社会发展的基础行政区域，是中央政府、省级政府、地区级(市级)政府与乡镇(村)政府之间相互联系的中间环节，具有至关重要的承上启下作用[4]。“乡村振兴战略”作为新时代“三农”工作的国家战略顶层设计,表明未来的乡村振兴实施要向基层的政治、经济、社会、文化等多元目标发展,作为国家基层代理者和政策实施者的县级政府,无疑将在乡村振兴战略中发挥主导作用。
依据乡村振兴的内涵及基本要求和县级政府职能，县级政府在乡村振兴战略实施中的作用及定位主要有：引领作用、服务作用和监督作用，并相应尝试构建县级政府在乡村振兴中的作用定位及行为的理论分析框架(见图1)。
图1 县级政府在乡村振兴中的作用定位及行为的理论框架
2.1 引领作用
引领作用主要指的是乡村振兴战略政策的制定与落实，具体包括：理念引领、政策引领、规划引领、模式引领等。
“理念引领”指的是县级政府在乡村振兴战略实施中贯彻落实新发展理念、城乡互动发展理念等先进发展理念。
“政策引领”指的是县级政府深入宣传、贯彻落实国家和省级层面的有关乡村振兴文件的精神，为好的乡村振兴项目的落地做好政策支持与服务。
“规划引领”指的是县级政府根据国家和省级层面乡村振兴战略规划，在县域政府规划管理部门引导下制定好每个乡镇村的乡村振兴规划的实施方案，引导全面推进乡村振兴的生态规划、空间规划、产业规划、社会发展规划、土地利用规划等规划的制定与落实。
“模式引领”指的是县级政府指根据县域内各乡镇(村)的资源禀赋条件与经济社会发展基础，提出各具风格的乡村振兴的实践模式并总结提炼经验模式[5]。
2.2 服务作用
服务作用指的是县级政府的政务服务和公共服务两类。
“政务服务”指的是县级政府为公民、法人或其他组织提供行政许可、行政审批、政务服务和外来投资服务等。
“公共服务”指的是县级政府推动水、电、路、气、讯、文、教、卫、养、保等公共产品的有效供给。集中精力解决好乡村振兴基础设施和公共服务设施建设，如加快乡村交通基础设施建设、加快完善乡村宽带信息基础设施、加快农村生活环境治理等。
2.3 监督作用
监督作用指的是县级政府做好有效监督，开展的乡村振兴工作进行全程跟踪监督，评价实施乡村振兴战略的效果，对督导过程中出现的问题及时提出整改意见，确保上级政府部门的政策在乡镇落到实处。
我国深度贫困地区主要集中在中西部山区及西南地区和东北地区，受到历史原因、区位等因素的影响，经济发展水平相对较低，典型特征有：自然环境相对恶劣；
生态环境较脆弱；
基础设施薄弱；
人均耕地面积少；
教育、卫生等基本社会服务水平低等。
3.1 深度贫困地区乡村振兴战略实施的优势
3.1.1 良好生态优势
深度贫困地区多位于深山、丘陵、高原等偏远山区，受到历史、交通、区位等因素的影响，地区发展状态相对比较封闭，开发力度不足，工业化发展水平比较落后，使得诸多地区保持了良好的自然生态，山水、树木、古村庄等自然景观和民族文化、民俗风情等人文景观成了优质旅游资源，为发展旅游业促进乡村振兴创造了良好的条件。
此外，大多深度贫困地区的土地都保持着相对原生态的状态，机械化程度和农药的使用频率普遍较低，土地污染问题较少，并且由于区域地理位置和气候原因，一些土地微量元素含量比较高，再加上优质水源、清新空气等因素叠加，这为开发特色农产品促进农民增收，发展生态农业促进乡村振兴打下了良好的基础。
3.1.2 政策倾斜优势
在全面建设小康社会的大背景下，中国各级政府对深度贫困地区经济社会发展的政策倾斜力度较大，这在脱贫攻坚战略中已经有较好地体现。在乡村振兴战略政策的大环境下，相应的政策帮扶和政策倾斜照顾的力度肯定会进一步加大，这对深度贫困地区的乡村振兴创造了良好的政策支持条件。
3.2 深度贫困地区乡村振兴战略实施的困境
3.2.1 自然条件恶劣，生态环境较脆弱
深度贫困地区通常集革命老区、民族地区、边疆地区三区为一体，全国334个深度贫困县中，革命老区县有55个，少数民族县有113个，在深度贫困县中还有一部分是边境县。这些地区生存条件比较恶劣，自然灾害多发，自然资源贫乏，发展基础薄弱，部分深度贫困地区的生态环境脆弱、地质灾害频发，还需积极推进生态修复，发展种养等产业举步维艰，农业发展效益和竞争力都不高，农村自我发展能力较弱，乡村振兴既面临生态修复治理和保护环境的重任，又面临产业发展难、脱贫成本相对较高的困境。
3.2.2 基础设施薄弱，公共服务不足
相对来说，深度贫困地区多是地理位置偏远，交通不便，信息不灵，这些地方贫困人口的饮用水安全卫生，电力基础设施建设投入不足，供电设备老旧差，供电保障能力差，道路建设落后，通讯基础设施薄弱等问题亟待解决。同时，在教育、医疗、养老、就业等基本公共服务方面的缺口也比较大，特别是“老、病、残”等特殊相对贫困群体的托养、护理、康复、特教等方面的服务供给相对不足，乡村生活垃圾、污水处理设施更是突出短板，深度贫困地区要实现“通路、通水、通电、通广播电视、通信息网络，有办公场所、健身场所、卫生室、文化书屋、学前教育、良好的生态环境、致富项目、卫生保洁制度、就业保障措施、文化广场”等，这需要大量资金的投入，对乡村振兴的资金投入形成压力。
3.3 经济、社会发展水平相对滞后、自我发展能力较弱
受各种因素的影响，深度贫困地区经济发展水平相对滞后，产业基础相对薄弱，产业结构相对单一，产业发展的带动能力也是非常有限，自身发展能力比较差。就脱贫攻坚实践而言，发展农村产业在扶贫脱贫中比重最大、贡献最大的产业往往以养殖、种植经济作物为主，这些产业规模小，受市场和气候变化影响大，抗风险能力弱，项目从投入到收益间隔长，产业发展推进慢，亟需加大扶持力度。此外，社会文明程度和社会发育水平也相当滞后，受到区位和交通的影响，深度贫困地区长期处于封闭的社会形态下，与外界脱节，较多人口文化素质相对较低、思想保守，思维观念还停留在自给自足的自然经济时期，自身发展动力不强，安于现状。这些使乡村全面振兴在深度贫困地区遭遇了严峻挑战。
4.1 贯彻落实新发展理念，全面推进产业、人才、文化和生态振兴
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》明确要求：“把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”深度贫困地区在乡村振兴战略实施过程中，县级政府要全面掌握推进乡村振兴战略的优势及困境，贯彻落实新发展理念，坚持创新方式方法推进乡村振兴战略的各项工作，坚持绿色发展塑造生态文明，坚持均衡发展推进城乡一体化，坚持开放发展促进区域乡村振兴联动，坚持共享发展促进乡村生活共同富裕。特别重要的是，县级政府根据区域内不同乡村禀赋，量身定制产业扶贫方案、项目清单和帮扶措施，并通过协调政策使产业项目落实落地，推动资金、人才、技术有效传递到村、到户、到人，真正做好产业长效发展促进乡村振兴这篇大文章。
4.2 贯彻落实国家乡村振兴战略，制订区域乡村振兴整体规划
国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)明确部署若干重大工程、重大计划、重大行动，提出乡村振兴战略的目标任务并细化实化了工作重点和政策措施。深度贫困地区在乡村振兴战略推进过程中，县级政府作为基层政府，在乡村振兴战略实施中要主动发挥主导统筹作用，引导多元化的资源要素支持“三农”发展，通过健全全面融合发展机制，合理制定乡村振兴规划及配套发展规划，分步分级分层次的协调推进，实现以点带面，进而推进乡村整体振兴。县域各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，理顺乡村振兴总体规划以及相配套的其他专项行动计划，如土地使用和村庄布局、乡村生态保护、乡村文化建设等专项计划，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。
4.3 提升服务水平增加效能，统筹推进乡村振兴的实践模式
深度贫困地区县级政府要大力提升服务水平，做到政务服务标准化、及时有效，以提升政府效能。要加大公共服务的有效供给，加强安全饮水、道路硬化、通信设施和电网改造等各项基础设施建设，加快发展农村电商，推进农村物流体系建设，加强农村水污染防治、固体废弃物和垃圾处置，推进农村厕所革命，完善公共卫生设施，加大对乡村文体教育、社会保障等基本公共服务的投入，加大对农民科技教育培训和技能培训，培育职业农民。
深度贫困地区县级地方政府在具体落实乡村振兴战略过程中，要将中央政策和地方实际紧密结合起来，根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴，深入了解县域内各村镇的自然资源禀赋、区位条件、人口构成、产业发展基础等，既立足当地优势与特色，又着眼当地乡村发展的薄弱环节，因村(镇)制宜，对具备条件的村庄，要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，对自然历史文化资源丰富的村庄，要统筹兼顾保护与发展；
对生存条件恶劣、生态环境脆弱的村庄，要加大力度实施生态保护和治理，选择古村保护型、生态文明型、产业集聚发展型、旅游型、乡风文明型等特色化多元化的乡村振兴实践模式，形成新的县域乡村振兴模式协调统一发展的新格局[5]。
4.4 加强组织保障，做好有效评价监督
实施乡村振兴战略存进区域、城乡均衡发展，而深度贫困地区乡村振兴战略的实施是难点、是关键。不可否认的是，在资源配置过程中，深度贫困地区获得国家重点支持力度较大，如中央财政投入力度，金融支持力度，项目布局倾斜力度，生态扶贫支持力度，干部人才支持力度，社会帮扶力度等。这就要求贫困地区县级政府加强统筹谋划，强化组织保障，注重乡村振兴的顶层设计，在县级设立实施乡村振兴战略领导小组，协同县域各部门和各乡镇合力推进乡村振兴战略的实施。在乡村振兴战略实施过程中，县级政府做好有效监督，及时开展县域内各乡镇的乡村振兴工作的过程跟踪监督和效果评价，对出现的问题及时提出整改意见，确保上级政府部门的政策、项目、资金在乡镇落到实处，确保各乡镇乡村振兴的实践模式可持续发展。
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