王敏英 郭庆 谢婧 文一惠 王晨野
摘要：科学分配生态补偿资金是实现生态补偿政策目标的关键环节。通过研究海南省南渡江流域生态补偿政策实践情况，针对流域内补偿范围覆盖不全、市县间权责不清等问题，以全流域视角统筹考虑水资源保护与利用、水环境质量改善、水生态安全保障的“三水”成效，设立水环境水质指数、水资源利用指数、水生态服务指数，综合考虑流域内各市县生态区位差异，提出基于“三水”的生态补偿资金分配方法。研究成果体现了流域保护多目标协同的系统性、生态补偿资金分配权责对等的科学性、公平性，可为优化流域生态补偿方法提供支撑。
关 键 词：流域生态补偿；
水资源；
水环境；
水生态；
南渡江；
海南省
中图法分类号：
X321；
X196 文献标志码：
ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.06.009
0 引 言
南渡江发源于海南岛中部山区白沙县南峰山，是海南岛第一大河流，多年平均径流量69.07亿m3。2020年海南省地表水资源量41.29亿m3，总供水量44.04亿m3，其中南渡江流域供水量10.91亿m3，占全省总用水量的25%［1］，在海南省经济社会发展中承担重要作用。根据《海南省南渡江生态环境保护规定》要求，南渡江流域需建立生态补偿机制，对南渡江流域生态环境保护做出贡献的地区给予一定补偿。自2018年起，海南省逐步在南渡江流域部分区域推行市县间上下游横向生态保护补偿。因自然地理因素，南渡江流域部分市县行政边界以河流为界，即左右界，上下游市县间生态环境保护权责不清。因此，现行南渡江流域生态保护补偿政策仅将流域范围内有监测基础、权责清晰的非共界断面所在市县纳入了补偿范围，补偿范围未实现全覆盖，使得流域被分割，上下游市县间未形成完整的补偿链条，削弱了流域生态补偿政策目标效益的实现。
流域生态补偿政策是以流域生态环境保护为主线、平衡流域经济发展与生态环境保护关系的经济激励手段［2］，也是流域水资源生态服务价值付费的一种交易方式［3］，已成为流域生态环境管理的重要手段，有利于完善跨区域生态环境保护联动机制，推动流域上下游协同共治，高质量发展。流域生态补偿政策研究的关键环节包括补偿主客体、补偿方式、补偿标准和补偿金分配方法、补偿机制四大方面［4］。众多学者聚焦这四大方面，为科学解决流域生态补偿“谁补谁、补多少、怎么补”的问题对流域生态补偿进行了积极的研究探索。其中，生态补偿标准测算与资金分配是建立流域生态补偿机制的难点，不仅要考虑流域生态系统提供的服务功能价值，还要考虑补偿主客体的接受能力，通过政策导向达到激励补偿主客体共同参与保护流域生态环境的目的［5］，这直接影响到生态补偿政策实施效果。关于流域生态补偿资金的分配，既有文献主要聚集于水质［6-7］、水质和水量［8-13］、生态保护成本［14］、支付意愿法［15］、总成本核算法［16］、流域环境经济功能分区［17］、生态系统服务价值［18］、排污量［19-20］和节水减排潜力［21］等。在全国各地流域生态补偿实践中，有以新安江为例的基于水质的分配方法［7］，以黄河流域为例的基于水质、水量的分配方法［11］，以长江香溪河流域为例基于非点源污染负荷的动态计算方法［20］等。因此无论是在理论研究还是在实践层面，均未见统筹考虑水环境、水资源、水生态“三水”的生态补偿资金分配方法。
“十四五”时期，中国生态环境保护的理念从污染防控治理到生态修复治理转变。流域生态环境保護需坚持山水林田湖草是一个生命共同体的整体性、系统性及其内在规律性，统筹“三水”，以高水平保护助推流域经济社会高质量发展。“三水”代表不同属性，却又紧密相关，是水域生态系统相互联系、相互支撑的一个有机整体，任何“一水”都需要其他“两水”协同推进［22］。流域生态环境质量评价体系指标参考也逐渐从传统的水质理化指标向综合考虑水生态指标转变。海南省流域生态补偿政策旨在推进生态环境质量与经济协调发展，与“三水”统筹主旨相同，但未将“三水”中水生态纳入考虑。鉴于此，本文选取海南省南渡江流域为研究对象，统筹考虑“三水”，以流域为单元，运用综合指数方法，通过设立水环境水质指数、水资源利用指数、水生态服务指数和地区补偿系数，创新构建南渡江流域生态补偿资金分配方法，以期为海南乃至全国流域生态补偿政策优化和流域环境管理提供参考。
1 南渡江流域区域概况
南渡江是海南岛第一大河流，发源于中部山区白沙县南峰山，位于东经109°12′～110°35′、北纬18°56′～20°25′［23］，流经白沙县、儋州市、琼中县、屯昌县、临高县、澄迈县、定安县、海口市和文昌市等9个市（县），从海口市三联村汇入琼州海峡，水环境质量优良，达到GB 3838-2002《地表水环境质量标准》Ⅱ～Ⅲ类标准。其中，文昌市境内流域面积仅4.4 km2，且区域内无水质监测点位，因此本次研究未将文昌市纳入研究范围。南渡江干流全长333.8 km，平均坡降0.72‰，总落差703 m，年径流量66.8亿m3，流域面积7 175 km2，占海南岛面积的21%。南渡江流域区跨越9个行政区，因自然地理因素，部分市县行政边界以河流为界，比如琼中县与澄迈县、屯昌县与澄迈县、海口市与定安县、海口市与澄迈县等，长度约127.5 km（见图1）。松涛水库位于南渡江上游地区，跨儋州市、琼中县、白沙县3个市（县），于1958年开工建设，1969年建成投入使用，水库集水面积1 496 km2，属多年调节水库，有效库容20.83亿m3，总库容33.45亿m3，正常库容下水库面积达130 km2；
正常水位190 m，相应库容25.95亿m3；
死水位165 m，相应库容5.12亿m3；
年均供水12.87亿m3，是海南省集供水、发电、防洪、生态观光等功能为一体的最大水库。松涛水库水环境质量优良，达到GB 3838-2002《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准，担负着海口市、儋州市、洋浦经济开发区、澄迈县等市县重点城镇和区域的工业和生活用水的供水任务，以及海口市、儋州市、澄迈县、临高县4个市（县）约8.52万hm2（128万亩）农田的灌溉任务。
2 南渡江流域生态补偿实践
南渡江流域自2018年起践行流域生态补偿政策取得了积极进展，补偿机制已基本建立。主要包括：① 补偿范围逐步扩大，从后黎村和群益村断面拓展到有监测基础、权责清晰的6个非共界断面，分别是番企村、南味村、后黎村、温鹅村、龙兴村和牙叉农场。② 补偿资金分配更加科学，从只考虑水质指标到统筹考虑水质和水量指标，补偿资金总额从按季度水质达标情况获得定额补偿到随水质水量的变化而变化。③ 上下游市县按照流域生态环境保护统一管理的要求，逐步建立联席会议制度，协商推进流域保护与治理，开展重点排污口排查、面源污染和养殖污染防控等。
但从流域补偿政策实施情况来看，南渡江流域生态补偿政策机制缺乏持续性，影响补偿政策目标效益的实现。存的问题有：① 补偿范围未覆盖全流域。南渡江流域因自然地理因素，上下游市县部分行政边界以河流为界，长度约127.5 km。鉴于当前国内外针对左右界断面不同行政区责权利的界定支撑技术还不成熟，南渡江流域补偿政策仅将权责清晰的断面纳入了补偿范围，使得流域被分割，上下游市县间未形成完整的补偿链条。比如，上游儋州市在现行流域生态补偿政策里角色为牙叉断面的下游市县，承担补偿主体的责任，给予上游市县白沙县补偿资金；
但其作为上游松涛水库库区所在市县，且承担着下游市县生产、生活供水任务，却因补偿断面不连续，不再有下游市县给予儋州市补偿，弱化了其在南渡江流域生态环境保护做出的贡献，影响其对流域生态环境保护的持续投入和积极性。② 补偿指标体系不够合理。现行生态补偿资金分配时虽考虑了水量，但因补偿断面径流量不仅受降水等自然因素影响较大，也会因其位于流域下游区域而在水量上占优势，导致在同一补偿基准下，下游区域市县会因水量优势而比上游区域市县获得较高的补偿金，未充分反映中上游区域市县在保护流域生态环境所承担的责任和丧失的发展机会，这对中上游区域市县有失公平。③ 补偿资金总量小，补偿方式单一。现行补偿标准主要由上下游市县政府协商确定，对地方财力依赖较大；
基于财政压力，上下游市县均优先以指导补偿标准签订补偿协议，年终结算补偿资金总额在200万元左右，资金总量小，难以发挥生态补偿资金在改善提升流域生态环境方面的效益。补偿方式以资金补偿为主，尚未建立起有效的共建共享机制，上下游市县还需通过实施多元化补偿模式进一步推动协同发展。
3 基于“三水”的流域生态补偿资金分配方法
3.1 水环境水质指数
以南渡江流域水环境特征污染因子为导向，按照“地表水环境质量只能更好”的原则，同时考虑流域水环境现状和同比改善程度，建立水环境水质指数。选择GB 3838-2002《地表水环境质量标准》中南渡江流域水环境主要特征污染物的高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项指标作为水质指数计算指标。先计算出单项指标的水质指数，其次取其加和值即为某断面的WQIj。市（县）r的水环境水质指数为流域范围内该行政区所有断面WQIj的均值。
式中：WQIj为河流j断面的水质指数；
i为高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项指标；
Ci为断面j的水质指标i的年均监测浓度值；
Cio为断面j的水质指标i的目标浓度；
C′i为水质指标i前3a平均监测浓度；
WQIr为流域范围内市（县）r的水环境水质指数；
n为南渡江流域补偿范围的8个市（县）；
若市（县）r仅有一个断面，则WQIr =WQIj。若断面为左右界断面，则同时纳入两个市县进行计算。
3.2 水资源利用指数
以海南省当前用水效率低下问题为导向［1］，融合治污水、保供水、排涝水、防洪水、抓节水、优海水“六水共治”和最严格水资源管理制度，落实“节水优先，以水而定、量水而行”水资源利用与保护策略，选择水资源量和用水效率建立水资源利用指数，见式（3）。
式中：WRIr为流域范围内市（县）r的水资源利用指数；
WRr为市（县）r的年水资源总量；
WCr0为市（县）r年度用水总量控制目标；
WCr为市（县）r年度用水总量；
WAIr为市（县）r在该流域的流域面积占比。
3.3 水生态服务指数
南渡江是海南岛重要生态屏障，流域内森林和草地等自然生态系统面积占比达39%，具有较强的水生态服务功能。海南省现行生态环境监测还未将南渡江流域水生态状况纳入常规监测，仅在部分流域个别断面开展试点监测。考虑到指标可获取性及南渡江流域主导生态服务功能，在现阶段以流域水源涵养功能维护作为流域生态补偿资金分配考虑因素，同时参考文志等［24］对海南不同土地利用类型对土壤水源涵养功能影响的研究成果，将流域范围内各市县生态用地占比作为水生态服务指数计算指标，见式（4）。未来水生态监测技术成熟时，可考虑将计算指标调整为水生生物多样性等。
式中：WEIr为流域范围内各市县水生态服务指数；
ELr为流域范围内各市县生态用地比例。生态用地包括国土“三调”认定的湿地、林地、草地、水域（不含养殖坑塘、水工建设用地）。
3.4 地区补偿系数
基于生态补偿的政策学理论基础社会分工论［25］，南渡江流域中上游地区是海南岛重要水源涵养区、生物多样性重点保护地区，在海南岛生态安全总体战略中地位十分重要，而经济相对落后，需通过生态补偿来平衡其与下游的利益关系。因此，考虑各市县主体功能差异设置地区补偿系数，采用专家打分法确定位于南渡江上、中、下游区域市县初始地区补偿系数分别为4，2，1。各市县实际地区补偿系数依据各市县在不同汇水区的行政区面积占比计算。
式中：Dr为市（县）r实际地区补偿系数；
h为汇水区，分为上游、中游和下游；
Dor为位于不同汇水区市（县）r初始地区补偿系数，计算时根据市縣所在汇水区选择初始补偿系数值；
PCAhr为市（县）r在不同汇水区的行政区面积占比。
3.5 各市（县）流域生态补偿金分配系数
运用AHP层次分析法［26］确定水环境水质指数、水资源利用指数和水生态服务指数权重分别为0.5，0.3和0.2。统筹考虑市县区位差异和指数权重，计算市县流域生态补偿资金分配系数，见式（6）～（7）。
式中：Pr為市（县）r的水环境水质指数、水资源利用指数和水生态服务指数占比之和；
WQIr为流域范围内市（县）r的水环境水质指数；
WRIr为流域范围内市（县）r的水资源利用指数；
WEIr为流域范围内市（县）r的水生态服务指数；
εr为流域范围内市（县）r的生态补偿资分配系数；
Dr为市（县）r实际地区补偿系数。
3.6 各市（县）可获得流域生态补偿资金计算
流域范围内各市（县）r可获得的生态补偿资金分配方法见式（8）。
式中：Mr为该市（县）获得的补偿资金；
M0为流域补偿资金总额；
εr为各市（县）r的生态补偿资金分配系数。
4 实证测算
海南省在“十四五”期间调整了地表水常规监测点位布设，考虑到监测数据的连贯性，以“十三五”末2020年为评价年份，以南渡江流域范围内30个水质监测断面高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项指标2017～2019年年均值和2020年年均值作为水环境水质指数评价基础数据；
《海南省水资源公报（2020年）》8个市（县）水资源总量、用水总量作为水资源利用指数评价基础数据［1］；
国土“三调”生态用地占比数据作为水生态服务指数评价基础数据。设定2020年可分配生态保护补偿资金为2亿元，来源于流域水资源费、水资源开发收益和省财政奖励资金等［27］。按照本文所列方法进行各市县生态补偿系数计算，得出各市县流域生态补偿资金分配结果见表1。
从表1可知：从水环境水质指数看，中下游地区澄迈县、定安县、海口市等市县水环境高锰酸盐指数、氨氮、总磷3个指标改善成效明显，中上游地区市县屯昌县和白沙县水环境保护压力较大。从水资源利用指数看，中上游地区市县琼中县、白沙县和儋州市水资源高效利用成效优于下游地区临高县、澄迈县等市县。从水生态服务指数看，中上游地区白沙县、儋州市等市县流域范围生态用地占比远高于下游地区临高县、定安县等市县。从补偿金总额看，中上游地区白沙县、儋州市、琼中县等市县占2亿总分配金额的28%，21%和20%，符合该区域位于南渡江流域源头区的现实情况，直接影响着整个流域水量、水质、水生态，甚至流域地区的发展，其保护力度最高；
中下游地区屯昌县、澄迈县、定安县、临高县、海口市分别占2亿总分配金额的5%，10%，5%，5%和7%，体现以系统理念推动全流域系统保护。
5 结 论
基于水环境、水资源、水生态“三水”统筹的流域生态补偿资金分配方法，体现了流域协同保护的系统性；
强化中上游地区开展水环境保护的努力付出，也肯定下游地区的流域生态环境保护工作，减少下游地区水量优势对补偿资金分配的影响程度，体现分配方案更具科学性；
流域范围内各市县均纳入补偿范围，改变市县因左右界断面权责不清的困境，体现分配方案更具公平性。
（1） 强化系统保护治理。坚持践行“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，本次研究改变以质量改善为核心的流域管理理念，以维护流域生态系统的完整性为目标，强调流域环境保护多目标协同的系统性，促使流域各市县从单一关注水质目标转向关注水资源合理调配、高效利用及流域生态系统保护与修复。推动流域环境管理从根本上扭转“调水的只管调水、治水的只管治水、种树的只管种树”顾此失彼的被动局面，逐步形成流域统一保护、统一修复的新工作格局。
（2） 建立权责对等的治理体系。本次研究以流域为单元建立流域补偿资金分配方法，可在全流域内形成完整的补偿链条，增强流域补偿政策的可持续性；
根据区域主体功能定位引入地区补偿系数，可进一步明确上、中、下游地区在流域保护中承担的共同但有区别的责任，突出中上游地区为下游提供优质流域生态产品的贡献。
（3） 推动流域生态产品价值实现。与南渡江流域现行生态补偿政策相比，本文研究提出的生态补偿资金分配方法，强化土地利用方式生态化、水资源有价，有助于激励南渡江流域加强流域生态环境保护、提高流域供给优质生态产品能力，逐步建立以生态环境保护为导向的高质量发展模式。
（4） 基于“三水”的监测统计体系仍需不断深化。本研究通过年度核算流域水环境水质状况、水资源利用情况以及水生态服务情况，可以实时掌握流域生态环境保护成效情况，为系统性、整体性开展水生态环境保护提供基础支撑。但流域生态补偿政策的实施需要强有力的基础监测体系支撑，目前南渡江流域在水资源高效利用和水生态方面的基础监测体系还存在短板，后期可在技术成熟的基础上，调整优化水资源、水生态核算指标，使补偿资金分配指标体系更加简单、更加客观、更易获取。
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（编辑：黄文晋）
Allocation method of ecological compensation fund in Nandu River Basin based on concept of “water environment，water resources and water ecology”
WANG Minying1，GUO Qing1，2，XIE Jing3，WEN Yihui3，WANG Chenye1
（1.Hainan Academy of Environmental Sciences，Haikou 571126，China；
2.Institute of Ecology and Environment，Hainan University，Haikou 570208，China；
3.Chinese Academy of Environmental Planning，Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China）
Abstract：
The scientific distribution of ecological compensation funds is the key link to achieve the objectives of ecological compensation policy.In this paper，by studying the practice of ecological compensation policy in the Nandu River Basin，Hainan Province，aiming at issues such as incomplete coverage of compensation within the basin and unclear rights and responsibilities between upper and lower governments，an overall consideration was conducted in terms of the effects of water resources protection and utilization，water environment quality improvement and water ecological security guarantee from the perspective of the whole basin，and water environment quality，water resource utilization and water ecological service indexes were systematically proposed.On the basis of comprehensively considering the difference in ecological location between cities in the basin，the regional compensation coefficient was set，and a distribution method of the ecological compensation funds based on water environment，water resources，and water ecology was innovatively proposed，which reflected the systematicity of multi-objective coordination in basin protection and the scientificity and fairness of ecological compensation funds distribution with equal rights and responsibilities.The results can provide support for the optimization of the river basin ecological compensation method.
Key words：
basin ecological compensation；
water resources；
water environment；
water ecology；
Nandu River；
Hainan Provinve
收稿日期：2022-08-11
基金項目：海南省基础与应用基础研究计划（自然科学领域）高层次人才项目基金资助项目（2019RC354）；
2022年海南省哲学社会科学项目“基于政策效益最大化的海南省流域生态补偿机制研究”（HNSK（YB）22-29）；
国家重点研发计划项目“美丽中国生态建设的评估方法”（2019YFC0507803）
作者简介：王敏英，女，高级工程师，硕士，主要从事环境经济政策、环境规划研究。E-mail：greentea.2005@163.com
通信作者：王晨野，女，正高级工程师，博士，主要从事环境经济政策、环境规划研究。E-mail：wangchenye126@126.com
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