潘光曦 范增鑫 郭冰
摘要：随着社会经济的发展，政策性保险在推动现代农业产业体系发展中扮演着越来越重要的角色。作为一种风险管理工具，政策性保险能够有效降低农业生产风险，稳定农民收入，进而促进农业产业结构优化和转型升级。本文在分析当前我国涉农领域政策保险发展现状的基础之上，阐明了政策性保险如何推动现代农业产业体系的理论机理，针对当前存在的问题，提出推行定制化保险产品、建立风险监测和评估体系、加强多方合作等路径，旨在完善农业保险制度，推动现代农业产业体系健康发展和产业结构优化升级。
关键词：农业保险现 代农业产业体系 农民收入 产业结构优化
*基金项目：山东省重点研发计划（软科学）项目“数字科技驱动山东现代化产业体系构建研究”（2023RKY07016）；
山东省社科规划研究专项“习近平总书记关于数字经济与实体经济融合发展的重要论述与山东实践研究”（23CXSXJ18）。
随着全球经济的不断发展和人口的持续增长，现代农业产业体系的构建成为各国政府和农业界共同关注的重要议题。现代农业不仅需要面对自然灾害、疾病和气候变化等多种风险，还需适应市场变化、技术更新和金融挑战等多重压力。在这种背景下，政策性保险作为一种重要的风险管理工具，逐渐成为促进现代农业产业体系构建的重要力量。
我国自2007年推行政策性农业保险以来，农业保险制度逐步建立和完善，服务能力也在不断提升。2024年中央一号文件中表述“扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。鼓励地方发展特色农产品保险。推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔。完善巨灾保险制度。”可见，当下政策性保险的建设完善是发展现代农业产业的重要战略部署，是新发展阶段推进农业现代化的重要任务。然而，我国现代化农业产业体系的构建还存在许多矛盾与挑战，如技术升级和保险产品创新的推动、农产品质量安全的保障、农业产业链条的衔接和协同发展。本文旨在探讨政策性保险在现代农业产业体系中的作用机理和路径，以及其对农业生产者、政府和金融机构等各方的影响。
一、涉农领域的政策性保险发展现状分析
（一）覆盖范围持续扩大
2004年中央一号文件首次提出加快建立政策性农業保险制度。2007年，中央财政首次列支21.5亿元的预算额度开展保费补贴试点。从2007年至2023年，补贴目录持续扩大，发展质量稳步提升。2007年以来，中央财政补贴农业保险的保险标的品种持续增加，由最初补贴关系国计民生的玉米、小麦、水稻、大豆、棉花五个作物品种增至种植类、养殖类、森林类、涉藏特定养殖类4大类17个品种。农作物承保面积从2.3亿亩到21亿亩，约占全国播种面积的84%，增速高达8.13倍。农业保险保费收入规模从51.84亿元增至1430亿元，增长了近27倍，且收入规模在逐年扩大，增长率逐年递增（见图1）。农业保险提供风险保障从1126亿元增至4.98万亿。农业保险保费补贴从在内蒙古、吉林、江苏、四川、湖南、新疆六省区开始，逐步推广至全国，补贴额从2007年的21.5亿元增至2023年的477.66亿元。服务农户也从4981万户增长至1.49亿户次。2019年，我国农业保险迈进了加速推进高质量发展新阶段。到2020年我国已成为全球最大的农业保险市场。
（二）产品不断创新与逐渐多样化
政策性保险产品不断创新，向多样化发展。除了传统的农作物保险和养殖保险，还涉及农业设施保险、收入保险、气象指数保险等多种形式，风险覆盖类型更加广泛，以更好地满足不同农业生产主体的保障需求，促进农业的多样性和可持续发展。同时，农业保险与其他金融产品相结合，形成组合产品，提供了更加全面的金融服务。例如，2016年中央一号文件首次提出稳步扩大“保险+期货”试点，经过发展已从最初的“价格保险+期货”衍生出“收入保险+期货”，由“农作物保险+期货”创新出“养殖业保险+期货”。2022年11月安徽省印发《安徽省“农业保险+一揽子金融产品”行动计划试点方案》，方案聚焦金融资源盘活、助力农险产品发展，为农险产品创新提供切实可行的指导。此外，保险机构还在加大探索农险“搭配创新”模式，品种覆盖玉米、白糖、大豆、棉花、苹果等，“保险+”模式纵深化发展，政策性保险产品趋于多样化。
（三）技术支持不断增多与数据应用日趋广泛
随着科技的发展，政策性保险开始更多地借助技术手段，如遥感、无人机、气象数据等，可以在较少依赖地面调查的情况下，更精确的评估农田状况、作物生长情况和潜在风险，对承保区域参考历史数据，形成定量的监测和分析报告，高效地完成受灾定损任务。区块链、人工智能和大数据分析等，可以更精确地确保数据的安全性与透明性，提高保险风险评估和理赔效率，减少理赔时间、降低操作成本，增强保险的可持续性，继而逐步提高农户满意程度。
二、政策性保险促进现代农业产业体系构建的理论机制
（一）政策性保险进行风险管理促进农业稳定发展
农业保险为农户提供了一种风险管理工具，农业保险通过承担农业生产中的自然灾害、气候变化等风险，使农户在面对灾害或意外损失时能够得到补偿，从而减少财务风险，降低损失，增强了农户的信心和投入意愿，有助于农业产业链中的各个环节更好地获取资金支持，推动现代化农业设施和技术的应用。同时也保障了生产经营的稳定性，这种稳定性有助于农业产业链的稳步发展，从而促进农业产业体系的构建和升级。
（二）政策性保险提供市场激励增加农产品供给助力农民增收
政策性保险的引入减轻农户对自然灾害的恐惧，降低了生产风险，激励农民增加农业投入，促使资金向昂贵农业投入方向倾斜，如购买高质量的种子、肥料、农药等，以及引进新技术和设备来提高产量和质量，提高农产品的供给能力，进而增加农民收入。农业保险还在一定程度上规范了农产品生产和管理的标准，为现代农业产业体系的构建提供了支持。为了保险的有效性和赔付的可行性，保险机构通常要求农户遵循一定的农业管理规范和技术要求，包括灌溉管理、药物使用、质量控制等方面。通过农业保险的市场激励作用，农民更加注重农产品的质量和标准化生产，以满足市场需求，从而推动现代农业产业体系的优化和升级。
（三）政策性保险带动农业金融发展提升农民信贷获得能力
政策性保险为农民提供了一种风险保护，这意味着农民在面临风险时能够得到赔付，改善了其还款能力和信用状况。降低了金融机构的不确定性和信贷风险，所以银行和金融机构更愿意向具备保险保障的农户提供贷款和融资支持。从而进一步增加了农民获得金融资本的机会，改善农业发展金融环境，提高金融服务的可获得性和持续性，为农民购买农业生产所需投入品和设备提供资金支持，提升农业生产的效率和质量，促进农业产业结构向高效、可持续方向发展，进一步推动农业产业体系的升级。
（四）政策性保险进行政策引导促进产业协调发展
政府通过农业保险政策引导农业产业体系的构建，例如制定保险补贴政策、建立保险机构合作机制等，鼓励农民参与农业保险，加强对关键农产品的保障。例如，2023年中央一号文件提出完善玉米大豆生产者补贴，实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点，保障我国大豆油料供给安全。同时，政府还可以通过农业保险政策与其他农业产业政策相配合，推动农业产业链的协调发展，实现农业产业体系的全面优化。
三、政策性保险在推动现代化农业产业体系构建方面存在的问题
（一）保险产品与农业产业体系发展不匹配、覆盖范围不足
政策性农业保险的产品设计通常是根据农民的需求和风险情况进行制定的。然而，随着农业产业体系的现代化和多样化，农业现代化涉及复杂的生产体系和价值链，需要更加灵活和多样化的保险产品来覆盖不同的风险，包括生产过程中的自然灾害、市场波动、质量安全等方面的风险，传统的保险产品无法满足农业产业链上不同参与者的需求。加之目前我国有部分土地资源破碎，自然灾害高发，基础设施薄弱，部分农产品的保额较低，对于一些边远地区或者是灾害风险较高的地区覆盖不足，特别是在推动农业现代化的关键领域和重点产业上覆盖不足。这导致了一些现代化农业生产主体在面临风险时无法得到有效地保障，影响了其对现代化生产技术的采用和投入。中国农业风险管理研究会发布的《中国农业风险管理发展报告（2022）》显示，我国针对农业保险发展的财政保费补贴无法做到覆盖全部的农业生产，目前三大作物的覆盖率超过70%，而其他作物不足20%。这导致了部分农户在面临自然灾害等風险时难以得到有效的保障，限制了政策性保险在农业产业体系构建中的作用发挥。因此，政策性农业保险需要更加灵活和多元化的产品设计，以适应现代化农业产业体系的需求。
（二）保险科技落地困难、缺乏全面的风险评估和监测体系
现代化农业产业体系面临着多种风险，包括气候变化、市场波动、技术不稳定等。然而，政策性农业保险的风险评估和监测体系还没有覆盖到所有风险因素，这导致保险产品只能应对部分风险，无法提供全面的保障。传统的保险机制通常是基于历史数据和统计模型构建的，对于新型风险应对或创新业务发展可能存在一定的局限性，这种机制往往需要长时间的数据积累和验证，导致新型风险无法及时得到保险覆盖。同时，我国存在大量的小农户生产给大规模应用农险科技带来不便，在技术、环境、资金、人员投入等因素的制约下，不同地区应用科技手段与农险实际的广度与深度存在很大差异，参差不齐的发展现状最终造成农险科技很难真正落实落地。
（三）保险市场监管不足，理赔程序复杂缺乏跨部门协调
尽管中国已经建立了相对完善的农业保险监管制度，但仍然存在一些不足之处。虚假承保、虚假理赔等套取中央财政补贴、侵害农户权益等违法违规事件时有发生，承保理赔数据的真实性和完整性问题突出，给农业保险行业和农业的持续健康发展造成危害。政策性保险的理赔程序较为繁琐，审核标准不明确，导致了理赔效率较低。这给农业现代化生产主体带来了一定的风险和不确定性，影响了农户对保险的信心和积极性，导致有些农户甚至因为理赔问题而放弃了购买保险。因此，简化理赔程序、加强农业保险和金融部门的协调、提高理赔效率对于增强政策性保险的吸引力和实效性非常重要。
（四）信息不对称和不完全
政策性农业保险的有效性依赖于准确的风险信息和数据。然而，由于农业信息的不对称和不完全，保险机构在灾害数据、作物种植面积、农民经济状况等方面往往难以获取准确的信息来评估风险和设计保险产品。政策性农业保险还涉及复杂的理赔程序、保单解释等方面的知识和技能。许多农民对这些方面了解不多，缺乏必要的培训和指导，导致了部分潜在用户对投保农险持观望态度。因此，为农民提供有针对性的培训和指导，提高他们对政策性农业保险的理解和应用能力，是推动现代化农业产业体系与政策性农业保险的有效结合的重要环节。
（五）保费补贴不足、保险费率不合理
近年来，我国的农业保险市场规模扩张和增长速度发展迅猛。然而，发展质量难以符合政策制定的目标和要求。特别是在承保和理赔这两个最重要的环节上还存在诸多问题。政府对于农业政策性保险的保费补贴力度相对较小，无法有效降低农户购买保险的成本，导致农户购买保险的积极性不高。不少省份财政预算紧张，资金不足给发展地方特色农产品保险造成困难。政策性农业保险的费率制定通常基于历史数据和统计模型。但现代化农业产业体系的风险特征和经营模式与传统农业有所不同，存在某些地区或作物的保险费率过高，与实际风险程度不相匹配，而在其他地区或作物上，赔付金额可能过低，无法覆盖实际风险，导致保险费率的合理性受到挑战。
四、政策性保险促进现代农业产业体系构建的优化路径
（一）建立多方合作机制深入市场调研与需求分析，推行定制化保险产品
政府、保险机构、农业企业、科研机构等多方合作，开展市场调研与需求分析，深入了解农业产业链各环节的风险特点和农民的保险需求，开展市场调研与需求分析，有针对性地设计保险产品，确保保险产品与农业产业体系发展需求相匹配。设计定制化的保险产品，根据现代农业特点，针对特定的农业子行业或农业价值链的不同环节，提供不同类型的保险产品，如收入保险、气候灾害保险、价格波动保险等，以满足不同参与者的风险保障需求。拓展保险覆盖范围，加大对农村地区、小农户、特定农业产业（如特色农产品、有机农业等）的保险覆盖力度，通过政策支持、补贴等措施鼓励更多农民参与保险。根据现代农业产业体系的风险特征和经营模式对现代农业的生产成本、预期收益、风险承受能力等进行充分考虑合理制定保险费率以免农民负担过重，也要确保保险机构能够获得足够的保险费用来覆盖成本和风险赔付，提升政策性保险在现代农业发展中的作用和效果，促进农业产业体系的优化和升级。
（二）降低技术门槛建立伙伴关系，构建全面的风险评估和监测体系
保险科技企业应该与传统保险机构，农业机构建立合作伙伴关系，共同开发和推广农业保险科技，充分利用各方资源和专业知识，加快科技落实落地。同时，保险科技企业要降低技术门槛，开发简单的农业保险科技工具，使更多农户和保险从业人员能够轻松掌握和应用，例如开发简易的小程序和在线平台。政策性农业保险需要建立更加全面的风险评估与监测体系，以更好地应对现代农业产业体系面临的各种风险因素。这包括收集和分析气象、市场、疫病等相关数据，通过更加科学的模型和算法对风险进行评估，及时监测和预警潜在的风险，提高保险机构对风险评估的准确性，促进农业产业的稳定和可持续发展。
（三）建立政策性的国家级农业保险机构，把农业保险纳入法制建设
目前，我国尚未设立国家级农业保险机构，但建立政策性的国家级农业保险机构是优化现代农业产业体系的重要路径之一。農业保险机构可以在中央政府的指导和支持下，专门负责设计、实施和管理与农业相关的保险政策和制度，可以与各级政府及相关部门进行密切合作，统筹协调农业保险事务，提供政策咨询和决策支持，制定统一的保险政策框架，确保各地区、各农业领域的保险工作互相衔接和协同推进。把农业保险纳入法制建设，进一步完善农业保险监管制度体系，建立健全的农业保险监管机制，确保农业保险产品的市场透明度和公平竞争，监督保险公司遵守合规要求，并及时调查处理投诉和纠纷。加强对农业风险评估的能力，为保险公司提供准确的风险数据和评估模型，提高保险产品的准确性和可靠性。指定专门的机构负责农业保险调解和纠纷解决、加强农业保险数据的法律保护等，为农业保险的发展提供法律基础，确保农民的权益得到及时维护。
（四）加大信息透明度和保险知识宣传力度，提升农民的保险意识和风险防范意识
2024年中央一号文件强调“推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔”。给农险行业提出了新要求。农业保险要做到精准承保、精准理赔、应赔尽赔，需要解决若干问题。政策性农业保险必须建立完善的信息共享平台，共享关于农业生产、气象情况、市场变化等方面的信息以促进各方之间的信息交流和合作。同时，提高政策性农业保险的透明度，向公众公开有关保险产品、理赔流程、赔付情况等信息，增加农民对保险的信任和参与度。注重培训提升农民参保意识。政府和相关机构可以通过举办培训班、发放宣传材料等方式，提高农民对政策性农业保险的认知和了解，培养他们的保险意识和风险管理能力。
（五）国家对农业保险予以专项补贴和差异化补贴，加大财政对政策性农业保险的扶持力度
2022年财政部印发的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》中指明农业保险工作应遵循政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则。首先，国家直接向农业保险机构提供专项补贴，确保保险机构有充足资金用于保险公司的运营费用、技术支持和培训等方面，提高保险机构在农业保险领域的投入和服务水平，承担农业保险业务。对农业巨灾风险，鼓励积极探索再保险模式，并给予再保险补贴，确保农业保险风险转移和分散，提高农民面对自然灾害和风险时的应对能力，减轻灾害带来的损失。其次，开展差异化财政补贴，我国目前的农业保险保费补贴按东中西地区来划分，没有区分各省的实际情况，但实际我国各省农业生产规模、地方财政实力、农业产值、地区风险、农产品和农业种植特点等方面都存在差异，应依据指标的重要性进行不同权重的综合测算，避免出现“农业贡献越大、地方财政负担越重”的中央财政补贴不公平现象，促进保险市场的发展和农民的风险管理能力提升，为农业产业提供更好的保障，推动农业产业的可持续发展。
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（作者单位：山东科技大学财经学院）
责任编辑：李政
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