申素平 延然
DOI：
10.16750/j.adge.2024.06.013
摘要：学位授权审核是学位立法的重要内容。学位授权审核兼具许可和授权的双重法律性质，具有规划性、竞争性和专业性的特征。《学位法》在此基础上，明确学位授权审核的方式和条件，完善学位授权审核的事前审批、事中事后监管程序，明确行政相对人的救济途径，推动学位授权审核的法治化进程。
关键词：学位授权审核；
行政许可；
学位法；
教育法
学位授权审核是学位制度的重要基础，学位授权审核法律性质的确定和明晰，直接关系到学位制度的法治化建构方向。在从《学位条例》到《学位法》的修法过程中，学位授权审核是“学位授予资格”部分的重点讨论内容。论文拟以我国学位授权审核制度的改革背景为线索，对学位授权审核的法律性质及特征进行讨论，在此基础上对2024年4月通过的《学位法》相关内容进行阐释分析。
一、学位授权审核法律性质的回顾与定位
何为“学位授权审核”？《博士硕士学位授权审核办法》（以下简称“《审核办法》”）第2条规定，博士硕士学位授权审核是指国务院学位委员会依据法定职权批准可授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科（含专业学位类别）的审批行为。对于学位授权审核的法律性质问题，学界已经进行了深入的研究，下文将在回顾学界观点的基础上结合我国学位授权审核制度改革进行分析。
（一）学位授权审核法律性质的争论
按照颁发学位这一权力的来源，学位制度可以分为国家学位制度和大学学位制度。在国家学位制度下，合法设立的高校需要经过政府机关额外的审核程序方可颁发学位[1]。我国目前实行的是国家学位制度，《教育法》第23条和《高等教育法》第22条都规定了“国家实行学位制度”。《学位条例》第8条规定学位授予单位需要由“国务院授权”，但同时规定了学位授予单位及其可以授予学位的学科名单“经国务院批准公布”。法律规定的模糊致使学术界长期存在“授权说”和“许可说”的争论，以及近年认为其兼具许可和授权的双重属性说。
1.授权说
行政授权，是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方法，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为[2]。“授权说”的法律依据为《学位条例》第8条第1款，即“由国务院授权”的高校授予学士学位，“由国务院授权”的高校和科研机构授予硕士、博士学位。“授权说”的观点为，学位授权是一项国家行政授权，特指国务院将国家法律赋予的教育行政权，通过行政授权的形式将其中的学位授予权授予符合资格的高等学校和科学研究机构[3]。
2.许可说
行政许可，根据《行政许可法》第2条的规定，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。“许可说”的法律依据为《学位条例》第8条第2款，其规定授予学位的高校和科研机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，“经国务院批准公布”。“许可说”的观点为，政府在授权之前要对高校的授权申请进行审核，学位授权审核实质是一种审查之后的批准行为，符合行政许可的相关特征[4]。
3.双重属性说
近年来有学者提出，“授权说”和“许可说”都无法单独解释我国学位授权审核的属性，可以解释为兼具行政授权和行政许可的双重属性。如周佑勇教授认为，我国学位授予权的取得，采取的是“双阶层”方式，即在“资格审核”前提下的“法律授权”[5]。学位授权审核是依申请对高校的条件与资格进行审核，并对经审核确定的高校进行授权[6]。学位授权审核的双重属性将学位授权审核拆分为审核和授权两个环节，前者具有行政许可属性，后者具有行政授权属性。
（二）学位授权审核的许可化改革
笔者赞同学位授权审核的双重属性定位，因其既明确了国务院学位委员会和省级学位委员会对申请人的条件和资格进行审核的行为具有行政许可属性；
又通过行政授权使得学位授予单位成为授权行政主体，将其实施的学位授予行为定性为行政行为，为后续解释学位授予单位与学位申请人之间的行政法律关系、纠纷性质和解决奠定了理论基础。就前者而言，学位授权审核的许可化改革不仅契合学位制度的发展方向，还符合相关法律法规的修改方向。
1.契合学位制度的发展方向
1981年国务院学位委员会颁布了《国务院学位委员会关于审定学位授予单位的原则和办法》，我国正式开始进行学位授权审核的工作。在计划经济时期，学位授权审核主要是由政府进行资源配置，通过国务院授权的方式，增加学位授予单位和学位点的数量。随着学位制度的发展，学位授予单位和学位点的数量已经较为可观，在一定程度上满足了国家增加人才数量的需要，开始更加重视人才培养的质量，学位授权审核的目标逐渐从增加数量转变为提高质量。当前，我国开展的学位授权审核工作主要是由高校或科研机构根据各自的发展需求主动申请，旨在获得配套资源的支持，推动本单位长远的、高质量的发展，更加符合行政许可的特征。
具体来看，我国的学位授权审核经历了从指标分配到标准准入的发展历程，实现了从内部管理到外部审核的转变。长期以来，我国学位授权审核以指标分配的方式进行，每次新增的数量受到国家限制。即使2008年《关于做好新增博士、硕士学位授予单位工作的指导意见》（学位〔2008〕29号）将全国各省市划分为不同类型的地区分类管理，但依然限制了每个省市的数量。在此模式下，能否获得学位授予权直接取决于国家的行政计划，学位授权审核实质上是通过行政指令方式完成的[7]。此阶段的学位授权审核主要是通过内部管理的方式进行，国务院学位委员会和省级学位委员会享有较大的管理权力。2017年《审核办法》的发布，改变了过去以分配数量指标为主要方式的做法，严格按申请基本条件实施授权审核[8]。《审核办法》还明确规定了有关学位授权审核的类型、程序和监管等内容，要求为申请者提供公平公正的竞争环境，明确国务院学位委员会和省级学位委员会行使权力的方式，全面规范学位授权审核工作的开展。
2.符合法律法规的修改方向
随着2004年《行政许可法》的施行，学位授权审核改革向许可化方向不断推进，国家通过学位相关规定和行政许可事项清单，逐步明确学位授权审核的行政许可属性。如《审核办法》第1条规定，以《行政许可法》为依据制定本办法。2022年1月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号），附件《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》列明了16个教育行政许可事项，其中即包括“学位授权审核”。
在从《学位条例》到《学位法》的修法过程中，学位授予资格的取得在法律中的概念经历了从“授权+批准”到“批准”再到“审批”的转变，也可以看出学位授权审核向行政许可的转变方向。1980年《学位条例》使用的是国务院“授权”和“批准”的表述。2021年3月公布的《学位法草案（征求意见稿）》第4条规定：“依法实施高等学历教育的高等学校、科学研究机构，经批准成为学位授予单位，获得相应学科、专业的学位授予资格成为学位授予点，可以根据所获得的权限授予学位。”只使用了“批准”一词。而到了2024年4月公布的《学位法》，其第14条第1款至第3款规定：“学士学位授予资格，由省级学位委员会审批，报国务院学位委员会备案。硕士学位授予资格，由省级学位委员会组织审核，报国务院学位委员会审批。
博士学位授予资格，由国务院教育行政部门组织审核，报国务院学位委员会审批。”《学位法》不再使用《学位条例》中的“授权”，也没有采取《学位法草案（征求意见稿）》中“批准”这一在法律概念上模棱两可的词，而是统一修改为“审批”。
二、学位授权审核作为行政许可的基本特征
（一）学位授权审核的归类
按照许可的范围，可以将行政许可分为一般许可和行政特许两种类型[9]。一般许可是对本属于被许可人自身权利的恢复；
行政特许中受许人享有的是“本不属于受许人”且“源于行政主体”的权利[10]。
学位授权审核不符合目前对行政特许的特征界定。《行政许可法》第12条第2项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”一般认为这些事项属于行政特许事项。公共教育资源虽然在广义上属于公共资源，但通常不适用特许，不是《行政许可法》意义上可以设定特许的公共资源[11]。尽管学位授权审核是对公共教育资源的分配，但并非“公共资源向市场的开放及其准入方式”[12]，不属于狭义上公共资源配置的事项。并且，将高校通过许可获得的学位授予权视为对高校自身权利或行为自由的恢复，而非行政特许所强调的“本不属于受许人”且“源于行政主体”的权利，也更加符合大学的本质特征和学位授权审核的改革方向。
学位授权审核属于一般许可中“有数量限制的行政许可”。在多数情况下，一般许可的数量不受限制，但是在资源有限或者受客观条件限制等情况下，其数量会受到一定程度的限制。此时其适用《行政许可法》第57条的规定：“有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”对于学位授权审核而言，每次可以新增的学位授予单位和学位点的数量确实受到限制，但国务院学位委员会和省级学位委员会并非依照申请的先后顺序作出许可决定，而是要考虑申请者是否符合国家和地方经济社会发展需要，是否符合学位与研究生教育的发展规划等情况，在综合考量的基础上作出是否许可的决定，以保障学位资源的公平分配。
（二）学位授权审核的特征
学位授权审核中，新增的学位授予单位和学位点的数量受到限制，但其许可不能按照受理许可申请的先后顺序作出。事实上，学位授权审核是学术权力和行政权力综合运用的过程，学位授权审核主要是对学术水平的判断和审核，也是国家教育规划的重要组成部分[13]。由于学位授权审核具有保障学位资源公平分配和提高学位发展质量的作用，需要政府进行宏观统筹规划，对于申请者择优选择，涉及学术判断相关的问题交由专家作出。因此，学位授权审核具有规划性、竞争性和专业性的特征。
1.规划性
规划性体现在国务院学位委员会需要考虑学位与研究生教育发展的现状和需求，对学位授权的情况进行宏观统筹。在批准的数量、层次、类别上，国务院学位委员会通过发布宏观指导政策等方式，有较强的调控权[14]。此次《学位法》也明确了开展学位授权审核需要遵循发展规划的要求。其第17条规定：“国家立足经济社会发展对各类人才的需求，优化学科结构和学位授予点布局，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设。国务院学位委员会可以根据国家重大需求和经济发展、科技创新、文化传承、维护人民群众生命健康的需要，对相关学位授予点的设置、布局和学位授予另行规定条件和程序。”这为学位授权审核工作的开展提供了方向性的指引，申请者只有在符合国家整体规划和发展需求的情况下，才有可能获得学位授予资格。
2.竞争性
目前我国学位授予单位和学位授权点的数量已经比较可观，可以新增的数量受到严格的限制。截至2022年，全国现有博士、硕士学位授予单位779个，博士学位授权点4461个，硕士学位授权点13981个[15]。《审核办法》提出，从严控制新增学位授予单位数量。我国新增的学位授予单位和学位点是有限的，每三年开展一次新增学位授权审核工作。并且由于学位授权审核结果与学位授予单位的授予学位行为紧密相连，对于学位授予单位的未来发展有着重要的影响，这也加剧了申请者之间的竞争性。对于新增博士学位点，国务院学位委员会还需组织专家对省级学位委员会的推荐进行复审，包括网络评审和会议评审两个环节。对于学位授权审核而言，并非所有符合条件和标准的申请者都可以获得许可，国务院学位委员会和省级学位委员会需要在满足规划要求和保障发展质量的前提下，择优确定拟新增的学位授予单位和学位点。
3.专业性
专业性体现在确定新增博士硕士学位授予单位或学位点、确定自主审核单位资格和自主审核单位新增学位点等过程中，均需经由专家评审。学位授权审核具有高度专业性，有关学位授予单位的条件例如师资队伍、培养质量、科研基础、学科基础和学校研究生教育管理机构等，有关学位授权点的条件例如学科方向与特色、学科队伍、人才培养、培养环境与条件等，这些具体条件大多涉及学术判断问题，需要由专家进行评审，审查申请者的条件是否符合相应要求，作出更为准确适当的判断。因此《学位法》在《审核办法》相关内容的基础上，增加了学位授权审核中专家评审的条款，在第14条第4款规定，审核学位授予资格，应当组织专家评审。
三、学位授权审核的法治化内容
党的二十大报告提出，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”[16]。此次《学位法》修订，在明确学位授权审核的行政许可性质，以及具有的规划性、竞争性和专业性特征基础上，对学位授权审核在许可方式和条件、实施程序和权利救济等方面相应进行了制度完善，规范各级学位委员会的权力行使，同时保护行政相对人的合法权利，推动了学位授权审核的法治化进程。
（一）明确学位授权审核的方式和条件
我国学位授权审核经历了从内部管理到外部审核的转变，学位授权审核的行政许可法律性质逐步得到确认。在此基础上，《学位法》朝着许可法治化的方向，对学位授权审核的方式和条件作出规定，规范各级学位委员会开展学位授权审核的工作。
1.规定学位授权审核的方式
学位授权审核具有规划性和竞争性，属于有数量限制的行政许可。根据《行政许可法》的规定，对于有数量限制的行政许可，除根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定外，行政机关还可以依照法律、行政法规的规定采取其他方式[17]。由于学位授权审核并不按照受理的先后顺序审批，需要《学位法》作出另行规定。为此，《学位法》在第3条总体规定我国学位工作的原则，即遵循教育规律，坚持公平、公正、公开的原则的基础上，第17条规定了国家对学科结构、学位授予点的布局和设置等的统筹考量原则，构成学位授权审核的基本方式。国务院学位委员会和省级学位委员会需要根据我国经济社会发展对各类人才的需求等进行综合考量，既要顾及学位资源的公平分配，适时对弱势地区予以倾斜照顾；
又要满足国家重大战略需求，择优确定高质量的学位授予单位和学位点。
2.明确学位授权审核的条件
由于学位授权审核具有行政许可的法律性质，因此应当按照行政许可制度的要求对许可条件作出规定，明确在何种具体情况下申请者能获得学位授予资格。《行政许可法》在涉及行政许可条件时一般都使用“法定条件”或“法定条件、标准”的表述，自身并不规定具体的许可条件，需要由单行法规定[18]。为此，《学位法》首次明确规定了申请学位授予资格的条件，在第12条规定：“高等学校、科学研究机构申请学位授予资格，应当具备下列条件：①坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务；
②符合国家和地方经济社会发展需要、高等教育发展规划；
③具有与所申请学位授予资格相适应的师资队伍、设施设备等教学科研资源及办学水平；
④法律、行政法规规定的其他条件。国务院学位委员会、省级学位委员会可以根据前款规定，对申请相应学位授予资格的条件作出具体规定。”这一规定是《学位法》朝向许可法治化方向迈出的重要一步，为今后继续完善具体规定提供了上位法依据。
（二）完善学位授权审核的程序
《学位法》不仅规范了事前审批的程序，还完善了事中事后监管的程序，全过程保障学位授权审核工作的有序开展。
1.规范事前审批的程序
由于新增学位授予单位和学位点的数量受到限制，因此应通过规范事前审批程序的方式，确保学位授权审核结果的公平合理。事前审批程序的完善，既能规范行政权力的行使，又能为申请者的公平竞争提供保障。《行政许可法》规定，行政许可的实施程序包括：申请、受理、审查和决定，对于涉及公共利益和重大利益关系的许可事项还应进行听证。此次《学位法》第14条规定了学位授权审核的程序：学士学位授予资格的获得，需经审批和备案；
硕士、博士学位授予资格的获得，需经审核和审批；
两者都需经过专家评审。第15条规定了学位授权审核的申请、受理和处理期限，并且明确规定了公示程序。
2.完善事中事后监管的程序
在规范事前审批程序的同时，还应对被许可人实施行政许可进行监督检查，及时纠正行政许可实施过程中的违法行为。2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出：“推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。”《行政许可法》第六章规定了“监督检查”，要求行政机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，同时规定了可以撤销行政许可的情形。《学位法》第1条立法目的中提出“保障学位质量”，为此《学位法》第六章专门规定“学位质量保障”，其中包括自我管理和外部监管，同时明确了相关法律责任。其第31条规定，学位授予单位应建立本单位学位质量保障制度。第34条规定了对学位授予单位及学位授予点进行质量评估。对经质量评估确认不能保证所授学位质量的，责令限期整改；
情节严重的，由原审批单位撤销相应学位授予资格。自主开展增设硕士、博士学位授予点审核的学位授予单位，研究生培养质量达不到规定标准或者学位质量管理存在严重问题的，国务院学位委员会应当撤销其自主审核资格。这些规定加强了学位授权审核之后的质量监管，是完善学位授权审核制度的必要组成内容。
（三）明确权利救济的途径
在学位授权审核法治化的推进过程中，不仅需要完善各级学位委员会行使权力的方式，也需要加强对行政相对人合法权利的保护。此次《学位法》第15条第2款规定了复核机制，也就是对在学位授权审核结果公示期内有异议的，由负责审批的单位组织复核。此一规定为申请人明确了救济途径，相较于《学位条例》是一种进步。不过这一复核机制与行政复议或行政诉讼的关系仍然值得研究，其相应程序也需要予以细化。
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（责任编辑 黄欢）
作者简介：申素平，中国人民大学教育学院教授，北京 100872；
延然，中国人民大学教育学院博士研究生，北京 100872。
基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）“教育行政许可事项改革的类型化与规范化研究”（编号：23XNH059）
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