张 凯 朱 伟
(1.江苏理工学院经济学院,江苏 常州 213001;2.玛纳斯县水利局,新疆 玛纳斯 832207)
我国水资源时空分布不均,已成为部分地区制约区域经济社会发展的瓶颈。通过市场机制提高水资源利用效率,开展水权交易市场建设,利用市场机制优化水权配置效率,促进水资源可持续利用,使水资源“流向”使用效率更高的用水单位已成为全社会的共同选择[1]。当前,我国水权交易仍处于发展阶段,水权交易规模相较美国、澳大利亚等成熟的水权交易市场还有较大差距,水权市场的顶层设计、法律法规制度建设、部门职责划分、监管机制设计等方面还不够完善,亟待在不同地区、不同水情的水权交易试点中不断总结经验,在改革过程中探索实际问题的解决方法,为全面推广水权交易制度建设提供实践经验。
新疆是我国面积最大的内陆干旱半干旱区,降水少、蒸发量大,地广人稀,生态脆弱,水资源时空分布不均,水资源分布与生产力布局不相匹配,农业用水比重较大(达93%),水资源利用效率低下,亟需通过水权制度改革提升利用效率。2013年,新疆发展改革委和水利厅联合下发了《关于拟定水价水权综合改革试点方案的通知》,将昌吉州呼图壁县列为全疆水权水价改革试点市(县)。2014年9月,昌吉州玛纳斯县塔西河灌区水权交易中心成立,成为新疆首个水权交易中心,以灌溉用水户水权交易为主要水权交易类型,是新疆水权水价改革的破冰之举。然而水权水价改革过程中不可避免地出现了水价波动,在计划经济向市场经济接轨的过程中,水价从政府托底向由市场机制所决定的真实水价转变,水价的上升会提高农户种植成本,从而影响农户种植积极性。我国政府始终强调保障农民收入和粮食安全的重要性,因此水权水价改革既要实现节水目标,也要保证农民收入和农产品供给不会大幅度降低[2]。在水权水价改革过程中,农业用水费用是否会大幅提升,在引入市场机制后是否会对农户的种植成本形成过重负担,农户是否会因此降低种植积极性,是本文探究的重点。
针对水权交易的研究,国内外学者的研究热点在不同时期侧重于不同方面,是多领域多学科交叉形成的研究成果,因此水权交易具有丰富的层次内涵和研究深度,也突显了研究内容的复杂性。
国外学界对水权交易的问题研究始于1990年左右,从农业灌溉、农业产出方面研究了与水权交易的关系,Ostrom[3]对灌溉管理制度进行了整体分析,Bauer[4]对智利水权水市场的政治经济背景进行了分析;随后在2000年左右,外国学者的研究热点转向水资源管理绩效、水环境管理和可持续发展等方面,Bjornlund et al.[5]分析了发展中国家水权市场的限制与政府的指导政策,Clark[6]设计了水权市场结构以适应政府、市场和企业在初始水权分配时的权力分配;2010年后,研究热点集中在水权市场的机制、框架设计以及水权交易的实效等方面,Donoso et al.[7]对水权市场中的供需方对水权交易的影响和非市场因素对水权交易的影响进行了探索,Connell[8]对澳大利亚的水权交易体系和水权交易市场的实效进行了分析;2015年至今,国外学者的研究集中在水权交易与经济社会、灌溉结构,以及应用博弈方法分析水权交易个体行为等方面,Broadbent et al.[9]分析了新墨西哥州格兰德河流域的水权期权租赁对水权交易价格和社会福利的影响,Xu et al.[10]从博弈视角分析了水权交易对灌溉面积结构的影响,Di et al.[11]通过构建双层动态微分博弈模型探究了水权交易中最优交易水量和水权交易价格。国外学者针对水权交易的研究总的来说,可以认为是在实践中不断总结经验,上升至理论高度,并应用在其他地区和流域,分析已有理论和实践经验在新地区和流域适用性的过程。国际文献对于水权市场的绩效、实效、影响因素的探讨较为深入,在不断细分研究领域和内容的基础上实现模型精细化和理论深度化。
国内学者对水权交易的研究始于2000年前后,从概念定义、内涵特征、制度设想、运作管理、个体行为等方面作了广泛研究,涉及面较广,研究内容较为深入,为后续研究打下了坚实基础。其中,农业水价水权改革是水权水市场中的重要研究内容,受到学者和政府管理部门的普遍关注。我国学者对农业水权水价改革政策的施行、效应、效果、评价、影响、对农户的行为选择等方面进行了深入的探讨。赵连阁等[12]分析了水价变化对灌区种植结构的影响;马九杰等[13]分析了水权交易和取用水许可管理两项水权改革政策对农户灌溉行为的影响,刘莹等[14]分析了黄河上游农业水价对作物用水及种植收入的影响;廖永松[15]分析了灌溉水价改革对灌溉用水、粮食生产和农民收入的影响;陈艳萍等[16]分析了灌溉用水户水费承受能力范围内的水权交易价格管制区间;陈波[17]以内蒙古河套灌区为例分析了水资源国家治理现代化的内涵。
新疆具有较为特殊的水情区情,用水供需矛盾较为突出,部分学者对新疆地区的水权水价改革政策实施进程评价、水权交易制度构建等存在的问题进行了研究。张凯等[18]应用合作博弈理论分析了玛纳斯河流域水权市场化配置的方案,构建了“政府+社区(组织)联盟+用水户”的三方博弈格局;雷小牛等[19]对新疆水权制度建设、水权改革试点的实践经验进行了总结;李万明和谭周令[20-21]分析了玛纳斯河流域水权交易管理模式和水权交易外部性;水利部发展研究中心调研组[22]针对新疆农业用水及农业水价综合改革的成效和问题,提出了“退地减水”、分类推进等对策建议。
针对农业水权水价改革和新疆水权水价改革的实践成果较为丰富,研究较为扎实全面,但是也存在一些短板。现有研究将水权水价改革与新疆农户的收入成本效益相联系的较少,对水权水价改革前后农户的行为选择的研究也较为欠缺。现有文献中仅有孙建光等[23]对塔里木河流域可转让农用水权分配的农民收入进行了分析研究,董小菁等[2]分析了水价政策改革对新疆天山北麓5县农户种植结构的影响,而针对农户的种植成本负担和种植积极性的分析几乎没有。因此,本文通过对玛纳斯河流域水权水价政策改革后农户的种植成本负担进行分析,试图探究水权水价改革政策是否影响农户的种植积极性,从而为政府水管部门提供科学合理、切实可行的政策建议。
2.1 玛纳斯河流域概况
玛纳斯河流域地处亚欧大陆腹地,准噶尔盆地南缘,流域内行政区划包括石河子市、玛纳斯县、沙湾县、新湖农场和克拉玛依市小拐乡,流域灌区面积达370余万亩,灌区内主要种植棉花、玉米、番茄、葡萄等农作物,是全疆乃至全国重要的粮、棉、糖生产基地之一。
玛纳斯河流域的自然环境特征和绿洲经济社会结构在干旱区均具有典型性和代表性。流域受蒙古高压和西风气流影响,全年气温悬殊,干旱少雨,年降水量115～200mm,年蒸发量1500～2100mm,降水集中于6—8月,来水量占全年总水量的66.8%,流域内河流属于冰川融雪及降雨混合补给型的山溪性河流,由东向西包含塔西河、玛纳斯河、金沟河、宁家河、巴音沟河5条主要河流,全长753km,集水面积9.06万km2,多年平均年径流量为20.51亿m3,其中玛纳斯河多年平均年径流量12.14亿m3,是流域内径流量最大的河流。
近年来,由于经济社会的发展,耕地高速扩张,工业企业规模逐步扩大,人们对水质的要求也逐步提升,流域内的水资源供需平衡业已被打破,水资源承载力已严重超限。流域内水利设施较多,但出山口以下径流几乎全部被引用至灌区,由于农业、工业用水大量挤占生态环境用水,城市内和绿洲边缘的地下水水位逐年降低,衍生出植被退化、湖泊萎缩、河流断流、土地盐碱化沙漠化、生态环境脆弱等问题,面对经济社会高质量发展诉求和生态环境不断趋于恶化的现实,流域需要在管理制度层面进行有效改革,激发多方主体节水意愿并有效提高水资源使用效率,由此玛纳斯河流域水权交易中心在新疆维吾尔自治区政府主导下应运而生。
2.2 玛纳斯河流域水权市场初步形成
2014年7月,玛纳斯县建立新疆维吾尔自治区玛纳斯县塔西河灌区水权交易中心,是新疆首个水权交易中心,标志着新疆的水权水价改革进入新的阶段,也标志着新疆水权市场的初步形成。水资源分配由传统的政府强制指令分配转变为由政府和市场共同配置。水权交易中心的运作方式是政府引导、农民自愿、引入市场机制,以二轮承包土地作为水量分配定额标准,由农民用水者协会将农户节约下来的水量以现行水价的6倍价格在水权交易大厅中进行统一交易,并通过水权交易中心的水库进行统一调蓄,政府统一回购后,由塔西河水管部门成立的水务集团供水公司——碧水源有限责任公司供给工业园区使用。
玛纳斯河流域水权交易中心是在不断的实践探索中逐渐形成的。玛纳斯县于2012年开始探索SIDD(Self-management Irrigation and Drainage District)灌区供水发展模式,组建由政府投资、社会参与的碧水源有限责任公司,整合农八师石河子市玛纳斯河流域管理处、玛纳斯县塔西河流域管理处、玛纳斯县供水处现有各类资源,在塔西河中游建设“三水统调”控制性工程,为农业用水向工业、生态、生活等多元用水转换提供平台和途径。2014年玛纳斯县通过水权交易中心交易农业用水1000多万m3,其中农户与农户之间交易320万m3,向工业转让130万m3,向生态、生活用水转让550万m3。交易平台建立后,昌吉州水权水价改革随之展开,水权水价改革以农业水权确权和水权交易为核心,并伴随农业水价改革和退地节水综合部署逐步推进,2014年昌吉州出台《农业初始水权分配及水量交易管理办法(暂行)》,对农业水权的初始分配、交易、配套措施等制定了相关政策法规。以2014年初启动全县二轮土地承包面积核查为基础,明确只有二轮承包地享有初始水权;探索水权交易模式,以SIDD模式为雏形,构建水权交易市场,包含灌区管理委员会、农民用水者协会和供水公司三方,其中灌区农民用水者协会组织结构见图1。交易量较小的水权交易可在农户之间通过农民用水者协会进行自助交易,具备工业、城镇供水条件的区划通过碧水源有限责任公司,以不低于6倍的水价回购农户初始水权的结余水量,并供给区内工业企业,交易流程见图2。
图1 玛纳斯县塔西河灌区农民用水者协会组织结构
图2 玛纳斯县水权交易中心组织架构
玛纳斯县水权交易中心的成立打破了新疆传统的行政配水格局,引入市场机制和产权制度极大地激发了水资源的配置效率,提升了全社会的节水意识。同时也要认识到,玛纳斯县的水权交易实践仍存在提升空间,水权交易中心只存在于塔西河流域内,也仅在昌吉州的玛纳斯县进行了水权交易,玛纳斯河全流域的水权交易并未实行,全流域的水权市场也并未组建,新疆兵团八师石河子市、沙湾县、玛纳斯县的行政藩篱仍然存在。
2.3 玛纳斯河流域水价改革实践
2.3.1 改革前水价情况
由于兵地权属不同和历史沿革等原因,在玛纳斯河流域出现了同一流域管理部门不同的行政区域农业供水水价不同的现象。玛纳斯河流域水资源由自治区水利厅玛纳斯河流域管理处进行管理,供水至玛纳斯县、兵团八师石河子市、沙湾县,水价由各行政区域的水管理部门决定。按照物价局的规定,新疆维吾尔自治区水利厅玛纳斯河流域管理处农业供水水价为:干渠供水0.0145元/m3,计划外供水0.0522元/m3,大河供水0.0073元/m3。玛纳斯县、沙湾县和兵团八师石河子市在取得水资源后,由各自行政主管部门进行自主定价,并进行水资源的初始分配,具体见图3。
图3 水权水价改革前玛纳斯河流域权属关系及水价示意图
权属复杂、管理混乱、九龙治水、效率低下是玛纳斯河流域水资源管理面临的棘手问题,管理层级错综复杂,多元用水主体为满足自身利益最大化往往采取多种过激措施维护自身权益,兵地矛盾突出,影响当地社会稳定安全,也影响流域经济社会可持续发展,同时过低的水价已无法满足水利工程正常的维护运转维修费用,亟需通过水权水价改革理顺关系,形成统一、兼顾各方利益、科学合理、有效提高水资源效率的水利管理部门。
2.3.2 水权水价改革实践情况
2014年7月,昌吉州人民政府颁布《昌吉回族自治州农业水权水价综合改革方案》,实行差异化水价,征收水资源费和水资源补偿费。对区域内的农业用水的水资源成本价格进行核准,然后按照循序渐进、分步定价的原则进行水价改革,按照每亩灌溉定额362m3,从2015年起对第二轮承包土地所用农业水资源按照成本价的70%收取水费,2020年起按照成本价的100%收取水费。
2018—2019年,玛纳斯河灌区执行的水价是按国有水管单位水费确定的,为国有一级水价,计量点在支渠出口,以2010年为成本年核算成本水价,核准的水资源成本价:塔西河灌区为0.133元/m3,玛纳斯河灌区为0.146元/m3,塔西河乡和清水河灌区为0.132元/m3,对第二轮承包之外的土地超额用水收取成本水费的200%。
2021年,玛纳斯县发布《玛纳斯县农业水价综合改革实施方案》(玛政办发〔2021〕16号)。玛纳斯河灌区农业水价改革:按照文件要求,玛纳斯河灌区二轮承包地定额内的水价为0.194元/m3;二轮承包地以外用水以灌区综合定额为基准,定额以内和超过定额不足50%(含50%)及二轮承包地超过定额不足50%(含50%)部分,均执行完全成本水价的1.5倍,即0.426元/m3,同时加征水资源费0.16元/m3;对定居牧民饲草料地、移民安置、村集体10%预留机动地、农村道路林、农田防护林、农村房前屋后林木灌溉用水量定额内用水执行0.194元/m3,超定额用水实行累进加价,并征收水资源费,灌溉定额按362m3/亩确定。塔西河灌区农业水价改革:塔西河灌区二轮承包地定额内的用水,2021—2024年水价为0.173元/m3;2025年执行水价0.276元/m3;二轮承包地以外用水以灌区综合定额为基准,定额以内和超过定额不足50%(含50%)及二轮承包地超过定额不足50%(含50%)部分,严格按照“三条红线”总量控制方案,灌区均执行完全成本水价的1.5倍,即0.414元/m3,同时征收0.16元/m3的水资源费,非农业用水水价为0.808元/m3。同时,为提升农牧民种植积极性,实施精准补贴和节水奖励政策,对二轮承包地限额内用水给予补贴,补贴价格为2015年完全成本与2015年运维成本的差价,对于粮食作物用水给予补贴。
通过对玛纳斯县近百家农户进行走访、调研,结合玛纳斯县水权交易中心资料,以塔西河灌区为研究区域,综合灌区内所有种植用地选取数据,通过计算得到灌区内的亩均水费、亩均成本、亩均毛收入、亩均纯收入与亩均化肥费,见表1(本文暂不考虑种植结构对水资源价格的影响)。
表1 玛纳斯县塔西河灌区农户涉农水费成本分析
资料来源于玛纳斯县水权交易中心。
3.1 水费对农户种植总成本的影响分析
由表1可知,在2014年水费并没有产生较大变化,基本维持在50元/亩左右;2015年水费激增到102.8元/亩,上涨了104.0%;而2016年水费又回落至原来的水平,甚至更低,达到46.4元/亩;2021年水权水价改革后水费增至179.0元/亩,比2020年上涨了361.6%,这种变化趋势符合水权水价改革对水资源费用的设计预期。
2013年、2014年水价维持在较低水平,亩均用水量达到400m3甚至更高,由于水价不高,农户的节水热情不大,普遍存在“大水漫灌”等浪费现象。在2014年水权水价改革政策实施以后,农户没有及时改变用水观念和种植结构,突然提升的水价使农户抵触情绪较大,认为水价的提升是在变相提高种植成本,减少农户收入,导致在2015年,农户的平均水费达到了102.8元/亩,几乎增长了100%。然而在2016年通过政府各部门对水权水价制度改革的推广实践,农户由抵触变为理解,由理解变为应用,有些农户在加大了节水设施的投入后,将节约下来的水通过玛纳斯县水权交易中心进行出售,获得了额外的收益,甚至使有一些农户在水费方面收入大于支出,从水权交易过程中获益。一些实例起到了极大的示范带头作用,农户纷纷加大节水设施的投入,改变种植结构,由原来种植高耗水的棉花、玉米等产物转变为种植种子葫芦、种子瓜、油料等经济作物,水费也从2015年的102.8元/亩降至2016年的46.4元/亩。亩均水费的降低是由于水价的提升和每亩用水量的减少,水资源的利用由于水权制度和水权市场机制的引入转向了高效节水的方向。
在2021年水权水价改革后,水费由2016年的46.4元/亩上升至179.0元/亩,进一步利用价格机制和市场机制,将水价调整为二轮承包土地定额内用水执行2015年水价,二轮承包土地超定额和非二轮承包土地计划外用水,执行累进加价制度。水费的提升也带动了总成本的提升,由表1可发现,化肥费较2020年涨幅为250%,由此可以推断,2021年的成本提升是全社会要素成本的提升导致的,包括人工、种子、化肥等,水费从46.5元/亩提升至179.0元/亩,对于每亩成本的提升有限。即使水费的提升幅度较大,提升后的水价也仅是水资源的成本价,同时每亩收入也在提升,通过水权水价改革的价格制度倒逼农户节水也将取得更好成效。可以预测,未来随着节水设施的进一步投入和种植结构的不断优化,农户每亩的水费将会继续降低,收益将会越来越高。
如图4所示,2013—2015年塔西河灌区每亩水费在成本中的占比逐年上升,在2016年水费占比急转直下,甚至低于2013年,2021年水费占比陡然上升,达到顶峰8%左右。可以看出,水费在每亩成本中的占比是很低的,平均只有成本的5%,随着水权水价改革政策的实施,农户对水费单价的升高由不适应逐步转向适应,每亩水费占比的趋势是由升高到降低再到升高,水费占成本的比例在2015年和2021年达到顶峰后会形成双顶,可以预见未来的水费占比会越来越低,水资源的使用效率会越来越高。
图4 玛纳斯县塔西河灌区每亩水费占成本比例
3.2 水费对农户种植收入的影响分析
由图5和图6可知,塔西河灌区的每亩水费占毛收入、纯收入的比例在水权水价改革政策实施的前后也呈现先升后降再升的趋势。此处毛收入指每亩种植产物卖出所得收益减去成本,不包含人工、损耗、税费等其他费用,而纯收入指收入减去所有费用后的收益。对比图5和图6可以看出,水费占毛收入和纯收入的比例虽有不同,但趋势基本相同,与水费占成本比例也基本相同。
图5 玛纳斯县塔西河灌区每亩水费占毛收入比例
图6 玛纳斯县塔西河灌区每亩水费占纯收入比例
需要指出的是,水费在农户的收益中占比不高,但由于常年的低廉水价使农户一时无法接受水资源价格的调整,即“农户对水价变动的心理承受弹性高”,水价的略微变动就会使农户产生抵触情绪。
3.3 农户种植成本中水费与化肥费的对比分析
由图7可知,在种植成本中化肥费用比水费要高。塔西河灌区农户的每亩水费与化肥费占成本的比例在水权水价改革之前的2013年、2014年基本呈同向发展趋势,且化肥费用是水费的4倍;随着水权水价改革的实施,在2015年水费占比陡然升高,化肥费占比由于总成本的提高而突然下降,可能是由于2015年水费的突然增加使原有的固定成本投入突然有所增加,农户为保证纯收入不受影响,减少了化肥的使用量,因此出现了水费占比的升高和化肥费占比的降低。到了2016年,随着水权水价改革初见成效,水费占比和化肥费占比基本恢复至2013年水平。随着成本的逐渐降低,化肥费占成本比例缓慢降低,水费占比也逐渐降低。2021年水权水价改革后,水费占比有所上升,化肥费用占比也有较大幅度的上升,且化肥费用占比增长幅度比水费更高,这表明化肥等生产要素的价格上涨是成本上涨的主要因素。同时通过分析表1也可发现,总收入在2013—2021年期间总体上呈不断增长趋势,增长幅度为32.5%。
图7 玛纳斯县塔西河灌区每亩水费与化肥费占成本比例
3.4 农户亩均用水量与总用水量变化分析
对于农户而言,种植成本中的水费是由水资源单价和每亩用水量共同决定的,因此水费不仅取决于每亩水价,还需要考虑亩均用水量、灌溉面积等。由于调研资料有限,对于玛纳斯县塔西河灌区的农业水权改革前后的灌溉面积、用水量、亩均用水量等相关数据仅有2018—2021年数据,具体见表2。
表2 玛纳斯县塔西河灌区农业用水量情况
资料来源于玛纳斯县水权交易中心。
由表2可知,在水权水价改革后,水价由原来的0.093元/m3上升为0.173元/m3,上升幅度为86%,每亩水费从49.6元上升至179.0元,上升幅度为289%。面对骤然上升的水价和水费,农户需要改变原有大水漫灌式的用水方式,积极采用滴灌等节水设施,有效提高现有水资源的利用效率。塔西河灌区农户的亩均用水量在水权水价改革后呈现逐年降低态势,由412m3/亩降低为398m3/亩,虽然降低幅度不大,但水权水价改革对于农户的行为选择的正向影响已初见成效。由于采用了水资源利用效率更高的节水设施,在总来水量、总供水量和农业用水量变化幅度不大的情况下,灌溉面积由2018年的41.6万亩增加至2021年的44.7万亩,这表明塔西河灌区在实施水权水价改革后,单位种植面积所需水资源量降低,水资源利用效率有所提升;灌溉面积能够稳定提升,也表明水权水价改革能够从制度层面设置激励和惩罚机制,倒逼农户提高用水效率,减少水资源浪费,提高农业产出。
结合之前的分析可知,水权水价的改革并未对农户在种植成本方面带来额外过重负担,农户并未因水费的提升而产生弃种撂荒的情况,相反,适当提高水价能够提高农户的节水意识,增加节水设施的使用,提升水资源利用效率,逐步提高耕种面积,变戈壁为耕地,对生态环境也有所改善。综合而言,水权水价改革能够从制度层面引导农户有效节水,提高水资源利用效率,减少资源浪费,使经济社会和生态环境明显改善。
通过对水权水价改革以来玛纳斯县塔西河灌区农户涉农成本的案例进行分析可知,水权水价改革对农户种植成本的影响不大,农户种植积极性并未因水权水价改革而降低,灌溉面积稳定扩大,且通过推行水权水价改革,流域内农户的节水意识显著提高,亩均用水量逐步降低,通过水权交易所获得的收益也有所增加,水权水价改革的成效明显,有效提高了水资源的利用效率。基于以上结论,提出以下关于水权水价改革的建议:
a.建立统一流域尺度的水权交易管理中心。目前玛纳斯县水权交易中心只服务于玛纳斯县塔西河灌区,应当打破行政藩篱,建立以流域为尺度的水权交易中心,统一管理玛纳斯县、玛纳斯河流域内的用水单位。同时进一步完善水权制度,完善农业用水初始水权确权登记,建立农业初始水权数据库,农户对水权价格的变化较为敏感,在初始水权取得过程中应当充分考虑用水户的承受能力,制定符合用水户现实情况的初始水价,防止出现群体性事件,同时要统筹规划全流域的水权交易。
b.建立流域水权合作联盟(组织)。同流域跨产业的水权交易和同流域同产业的水权交易所受限制较多,无法真正提高水资源利用效率,应当建立流域尺度的水权合作联盟(组织),理性分配水资源和所得收益,最大限度地提高水资源利用效率,提升产出。
c.扎实推进精准补贴和节水奖励机制。在保障农民收入和粮食安全的首要前提下,政府管理部门应扎实推进精准补贴和节水奖励机制,保障农户的收入并稳定农业生产。按照总体上不增加农民负担的原则,切实保护农民合理用水权益,建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。同时要建立节水奖励机制,通过工程节水、农产品品种节水、农艺节水、管理节水、调整优化种植结构等方式实现农业节水,对相关农业用水主体给予相应奖励。
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