白彦锋
(中央财经大学 财政税务学院,北京 102206)
在以所谓“自由、民主”著称的美国,国会两院制为政府提供了一种制约与平衡机制,通过将财政权力分散在众议院和参议院之间,确保了不同的利益和观点能够得到考虑,并减少了权力集中的可能性。但两院制中的财政权力差异、控制党派的争斗可能导致政治博弈和权力争夺,对财政决策和政策制定产生重大影响。2023年10月3日,共和党人凯文·麦卡锡因党内右翼保守派反对,成为美国历史上首名被罢免的在任众议长,众议院随之陷入瘫痪状态;10月25日,历时三周的众议院议长职位空缺告一段落,《华盛顿邮报》报道指出,这是“美国历史上众议院开会期间议长空缺持续时间最长的一次”①资料来源:http://www.news.cn/2023-10/21/c_1129929047.htm。,凸显美国政党内部的分裂和混乱。在此期间,美国重要立法议程无法推进,国会陷入内部权力斗争,由于众议院议长不能上任,联邦开支谈判无法正常进行,导致无法及时审议临时拨款法案,美国政府关门风险加剧,美国的经济政治动荡不断。
中美两国同属于国际大国,经济份额在世界上的占比都举足轻重。两国的财政决策在一定程度上引领了其他国家的经济行为。在两国的不同政治制度下,财政的决策方式有较多差异,中国实行民主集中制,有较强的统一性;而美国则通过国会两院制以及三权分立,最大限度地保证权力制衡。由此,影响到两国的财政决策效率和财政结构存在不同。在经济全球化的大背景下,了解世界大国的财政决策做法以及其存在的问题,对我国进一步改善财政决策,明确差异、精准定位,推动具有中国特色的中国式现代化财政尤为重要。
美国的政治体制是联邦制,由三个分立的政治机构组成,其中包括:立法机构、行政机构和司法机构。国会是美国的立法机构,是美国政府的重要组成部分,享有极高的地位和权威性。美国的法律是由司法和非司法力量共同塑造的,包括民选部门、国家、利益集团和公众的行动[1]。作为联邦政府的立法机关,国会负责制定和通过法律,监督政府机构,并代表公众利益行使权力。国会下设有参议院和众议院两个议院,构成了美国国会中的两院制制度。参议院属于美国国会的上议院,而众议院属于美国国会的下议院,分别由不同的党派进行执政,目前大多数议员都是来自民主、共和两大党,也有部分其他小党的议员,共有535名议员。两院的选举方式不同,参议院是按照地方来分配名额,总计只有100个席位,各州根据所分配的名额由各党派推出自己的候选人进行选举;众议院共有435席①资料来源:https://www.congress.gov/legislative-process。,也是由各党派推荐候选人,通过选民投票进行选举。在权力上两院相互制约,在管理上共同维护运行的稳定和效率。国会是财政立法的重要机构,那么在两院制下,过度的分权是否会影响美国财政决策的效率? 美国的财政决策是否能满足及时性的要求,在财政危机的国际大背景下是否能够防范财政危机的发生? 作为国际大国,中国能否从美国的一些财政决策的行为上吸取一些经验或者教训? 这是本文进一步探究的内容。
在两院制的财政决策上,现有文献重点关注了两院制的财政支出问题,其中包括:公共支出与再分配支出[2]、财政拨款政治[3-4],2009)等,但是有较少的文献研究聚焦到美国议会制度下,众议院和参议院两院在财政权力上的具体区别;也有较少文献从权力区别出发,进而研究美国两院制的税收立法和税收决策。本文从税收立法、财政拨款——美国财政决策中的两个重要部分展开,着重探讨众议院与参议院在具体财政决策过程中的权力差异,并在此基础上分析美国财政决策中存在的问题。这一方面弥补了美国两院制财政决策在税收领域的研究空白,另一方面也通过对现行两院制下的制度问题提出理论支持和实践证据,为我国的财政中国式现代化提供政策参考和经验教训。
(一)两院制下的立法民主和效率存在矛盾
近些年来,对议会制度本身的研究增多,有众多学者关注到美国国会两院制能最大限度地保证选民的利益平衡。其主要研究对比了美国与其他国家的议会制度,包括:挪威等西欧发达国家[5]、日本等亚洲国家[6]以及以色列等发展中国家[7],发现美国的两院制不同于大多数国家,即两院在立法时拥有平等的权力。而相比之下,在许多其他制度中,上议院只能延缓或否决立法,没有提案权[8]。同时,有学者从党政角度出发,指出由于美国的党派划分,过度的党派偏见可能会使选民和立法者对公众利益视而不见,并可能阻止他们达成妥协,因此良好的决策制度应该发挥好议会的作用[9]。
但仍有许多关于美国政治僵局的研究关注到,正是这种两院制的体制导致了美国国会内部部门之间的冲突不断,激化部门之间的矛盾[10-11]。有一些证据表明,两院之间的偏好分歧,包括政治两极分化在内的其他因素相互作用,会降低立法生产力[12],影响政治决策[13]。在两院制下比在一院制下更难制定新政策的结论,也受到越来越多的学者认可。
在美国议会制下的权力决策上,大多集中于对两院制立法过程的探究,其中大体包括两类:第一类是两院制制度在立法中的必要性,主要聚焦于选民利益最大保障性[14]、程序稳定性[15]、民主风险最小化[16]等方面。第二类是立法效率问题,该部分主要梳理了两院制下决策过程[17][1],较多文献聚焦于众议院和参议院的协调和谈判过程[18-19],表示在两院制下,众议院与参议院会因所代表集团的利益冲突和选民的偏好问题经历长时间的协调与谈判,严重降低决策效率。
可见,若从民主角度,两院制能最大化选民的偏好平衡,则应支持美国国会的两院制;而从制定国家政策、减少利益冲突以及提高决策效率的角度出发,则理应对两院制制度的有效性提出疑问和思考。
(二)两院权力差异主要来源于选举议员下的利益差异
众议院与参议院的财政权力区别的根源在于美国立法机构的形成历史,美国的两院制立法机构是不同利益之间妥协的结果。两院起源于州议员的利益冲突问题,人口少的州倾向于在立法机构中实行平等代表制,而人口多的州则倾向于比例代表制。其本质原因是早期美国一院制机构中,王室任命的议会议员和自由民选举产生的民选议员之间的区别[3]。两者在所代表利益和政策偏好上的巨大差异致使一院制度无法满足美国对民主的追求,议会议员和民选议员的利益和优先顺序出现了冲突,在政策制定上存在严重分歧,推动了两种权力之间的分离[20]。虽然创造两院制国会的妥协是一种政治权宜之计,但它也符合制宪者的价值观,即希望通过平衡民主的政府制度,建立一个政策相对稳定的财政立法体系[21]。
参众两院在立法角色和职能上基本平等。只有众议院可以发起税收立法,只有参议院可以确认总统提名和批准条约,但法律的颁布始终需要两院以相同的形式分别同意同一法案,然后再提交总统①资料来源:https://www.congress.gov/legislative-process。。因此,聚焦于财政立法权力的配置上,虽然两院都有制定法律的权力,但议会成员的组成和性质的不同决定了两院在财政权力上有较大的区别[22]。
两院在选举方式上也存在差异。在议员分配上,众议院在保证每一个州至少有一个参议院席位的基础上,遵循简单多数原则,即按人口分配给各州,因此人口越多的州在众议院的参议占比应当越大,选举席位也就越多;而参议院的选举则更加偏向于各州之间的平等,每个参议员代表自己州的利益和意见,每个州无论人口多少享有同等代表权,因此小州和大州在参议院拥有同等影响。
在两院的选举差异之下,众议院作为人口较多、选举更频繁的机构,议员的选举更具代表性,代表各州的选民,能敏锐地反映民意和社会需求,财政权力上更加关注民生问题。而参议院的议员则由各州州长或州议会任命,更多地代表州的利益,更加注重维持各州平衡,平等地参与民主进程,保护较小州的利益,更多地处理国际和外交事务。
(三)财税立法在参众两院协商、权力平衡下完成
国会的功能主要是立法,国家的收入和支出也由国会来控制。国会的财政权力包括税收立法权、财政拨款权等,通过民主立法的方式“掌握好人民的钱袋”。其立法过程先是由议员提出议案,获得立法提案的法定人数,专门委员会投票通过后,可提交众议院表决;众议院表决通过后,再提交参议院表决;参议院表决通过后,需要提交总统签发才能成为正式的法律。在立法过程中,两院互相制衡、互相监督,能最大限度地保证美国法律的民主性和公平性。梳理美国的立法程序后,可见美国财政法案的立法不仅要保证民主性,最大程度保证民众的参与度,同时也要平衡两院与总统、立法权与行政权之间的关系。其中两院之间的分歧以及协调耗费了大量的时间和精力。因此,从提案以及立法建议的提出到最终财税法律的成文需要经历复杂的流程,主要有以下几个程序①资料来源:https://www.congress.gov/legislative-process。(图1)。
图1 财税政策立法的基本流程
在立法程序上,与美国财政相关的法案一般由众议院先提出,召开众议大会通过后,再提交参议院进行复审。当不同的利益方主导不同的议院时,每个利益方实际上都拥有对立法的否决权[23]。因此,在参议院提出修改意见触及众议院所代表利益时,众议院会拒绝修改或者进行争辩,由此美国财政法案的确立是在众议院与参议院的妥协和协调中不断完善和确立的。
(一)税收立法
美国税收的法案涉及两院、总统、财政部门以及民众等多方参与,从提案到最终的成文法经历了较为严格且复杂的审理步骤。美国的税收提案法是由众议院和参议院共同提出的,因此提案需要两院之间进行协商、辩论和投票,并在委员会、听证会的召开下,颁布修改案,同时协调配合,形成税收提案。美国税收法案的确立,总结而言,主要由以下三个阶段组成(图2)。
图2 美国税收立法出台的流程①资料来源:https://www.congress.gov/help/learn-about-the-legislative-process/how-our-laws-are-made# How Our Laws Are-Made-Learn AbouttheLegislativeProcess-FORMSOFCONGRESSIONALACTION。
1.税收立法第一阶段:众议院制定通过最初税收法案。在财政部的税收咨文基础上,众议院的各部门之间进行商讨提出税收草案,提交至众议院的筹款委员会进行审议。经过委员会审议通过后,将召开听证会。听证会是向同事、公众和新闻界介绍立法的一种方式,在听证会上,美国的财政部门、总统行政管理与预算局(Department of Budget and Management)以及预算办公室(Congressional Budget Office)等国会其他部门会参与,听取法案介绍和优缺点解释,与法案提出的议员展开辩论,也会针对税法的内容提出一些修改意见。此后,结合听证会各方意见以及社会公众的意愿,针对法案进一步修改,并经过筹款委员会表决,直至通过最初的税收法案。
2.税收立法第二阶段:两院针对最初税收法案协商通过。众议院通过的税收法案提交给参议院,参议院委员会针对法案经过同样的步骤后,提出法案的修改案,并将修改案和反馈意见一并提交给众议院,众议院对此重新召开委员会等展开讨论,进行修改和表决,在这同时涉及两院之间的协商。即在参议院对众议院税收法案进行修改后,若两院对税法的意见相差太大,则组成两院协调委员会,对存在于两院关于方案的意见不一致之处予以调停,并编定最后的妥协案,然后将妥协案退回两院分别再次进行表决通过,直至两院达成共识。此后,税法提案经国会税收联合委员会、经济联合委员会通过和国会预算局的监督,形成国会提交给总统前的税法初案。
3.税收立法第三阶段:税收法案由国会交至总统签署生效。美国国会通过的最后税收法案反映的是两院联合委员会协调的结果,在此之后,成为税收成文法要取得总统签字同意。若总统还有相关意见,在协商无果后,国会可以采用再次投票,最终税收法案生效。
(二)财政拨款立法
美国的财政拨款是预算中重要的组成部分,通过预算法案的制定具体分配财政资金的去向,以及反映财政拨款的支付状况[24]。总结而言,美国的预算程序可以分为三个阶段,每个阶段都受预算法案、众议院和参议院规则以及其他相关法规的约束,主要包括以下几个阶段①资料来源:https://budget.house.gov/budgets/process。(图3)。
图3 财政拨款程序
1.财政拨款第一阶段:预算法案由总统预算到国会预算。总统会结合政策制定的需要以及财政部分析的去年的财政收支情况,于每一年的2月初向国会提交一份全面预算建议和计划,其中概述了政府的政策、供资优先事项以及下一个财政年度的经济前景。该预算计划由行政管理和预算局(OMB)根据各联邦机构的投入编制,对支出、收入和借款水平进行估计,将资金分为20个预算功能类别。之后,国会召开会议考虑总统的预算提案,有权批准、修改或否决它们。国会有权改变其资助水平、消除项目或添加总统不要求的项目,也可以增加或消减税收和其他收入来源,或进行其他影响税收收入的调整。
2.财政拨款第二阶段:国会通过两院的拨款法案。在两院关于财政拨款的决议中,参与最多的是众议院和参议院都设有的预算委员会、拨款委员会。首先,众议院和参议院委员会就总统的预算举行听证会,预算委员会同时报告一项预算决议,规定每个委员会下一个财政年度的支出授权分配以及至少5年的总支出和收入水平。预算决议通常包括和解指令,要求授权委员会建议修改影响收入或强制性支出的法律。在所有的过程中,众议院的预算委员会一直通过国会预算办公室(Congressional Budget Office)提供联邦支出的独立分析,也会与行政部门和参议院的同行进行谈判。众议院的拨款委员会下设12个小组委员会(图4),这时其将指示每个委员会报告管辖范围内的法律的修正,以对这些法律控制的收入或强制性支出调整变化。
图4 众议院拨款委员会下的12个小组委员会①资料来源:https://appropriations.house.gov/subcommittees。
其次,预算决议还规定了整个联邦预算收入和支出的总额。决议通过,也不是法律,因为该决议没有总统的签署。这些拨款可通过程序问题强制执行,建立了在众议院和参议院审议支出和收入法案的框架。每年的5月,众议院开始根据预算决议中的可自由支配支出分配审议下一个财政年度的12项年度拨款法案。随着这些法案通过听证会(hearings)、加价(markups)、院内审议(Floor consideration)和会议(conference),它们受到预算决议中的水平和分配、预算法案的执行以及众议院和参议院规则的限制。
3.财政拨款第三阶段:协商与和解阶段。如果在进行预算决议中的支出和收入水平需要修改现有法律,该决议将载有指示,要求委员会报告包含此类法定变化的立法。在税收数额调整、赤字和债务限额限制以及强制性支出的调整中,都需要经过谨慎的考虑和讨论,如果两院意见不一致,则成立联合委员会进行协商并完成最终表决。若最后形成的授权法案和拨款法案与原来通过的初步预算共同决议案不一致,还需要通过新的预算共同决议案,对预算议案进行“调整”,并经过总统的签字形成最终的拨款决议案。
在美国两院立法过程中,要顾及多方财政主体的利益,因此要有较多的财政协商和听证会的开展。两院制赋予了美国政府高层管理人员更多的讨论和协商的机会,有利于意见和建议在听证会、委员会议中发声,同时民众可以借助听证会、递交申请等方式提出自身的建议,也可以增进美国立法的民主性。美国两院有着较为明确的分工与协调,划分的责任较为明晰,使得其立法过程有较强的主体性和程序性。经过分析梳理发现,美国财政立法和其他领域立法的程序具有十分类似的流程,即都需要国会和总统双方的统一以及协商,在信息披露和政策进度上有着较强的透明性。
从立法效应以及财政决策运行上,诚然,美国政府的财税立法有着较强的主体性,能够满足程序的要求,但是美国两院所代表的利益不同,主张的规章制度和工作作风不同,因此在进行财政立法过程中往往会出现较多的财政主张不同,导致立法效率低下的问题。在一定的财政决策程序的范式下,美国财政仍有较大的不稳定性。归根其不稳定,主要包括以下几个方面。
(一)税法通过的不及时性阻碍民生问题的响应与解决
近些年来,受疫情冲击、经济下行的影响,企业生存以及医疗、保障、就业等民生问题受到广泛重视和关注。其中这一部分在税收法案修订过程中也占有较大比重,根据统计,美国国会提出、听审的关于税收方面的提案在波动中不断上升(图5),美国第117届国会,即2021—2022两年间,关于税收的提案法共有1 078条,占总共提案法条24 789的4.35%,仅次于“政府运作与政治(Government Operations and Politics)”相关的政策提案①数据来源:https://www.congress.gov/search? q=%7B%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22congress%22%3A%5B%22117%22%5D%7D。,成为美国国会审理提案中重要的一个部分。
图5 1992—2022年每一届国会的税收提案数②横坐标代表国会的届数,第117届国会对应2021—2022两年间的法案数,第116届国会对应2019—2020两年间的法案数,依次类推。数据来源:https://www.congress.gov/search? q=%7B%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22congress%22%3A118%7D。
当下,美国税收立法的困难逐渐提升,税法出台的难度也逐步扩大,一些关系民生问题的税收法案在其中被否决。财政政策作为市场宏观调控的主导力量,应当发挥重要的引领性作用。但美国税法中较多部分关于市场环境、民生减税等相关内容的税收法案并未经过批准和审核通过,破坏了财政政策在特殊的世界经济复苏环境下的调节作用,仅仅靠消费刺激经济发展不足以支撑部分企业的恢复和重塑,未能及时对企业营商环境起到推动作用。
1.税收提案到成文法数量和占比不断下降。美国的立法权和行政权是分离的,当美国两院的税法提案经过审议和听证达成共识后,形成的提案并不具备法律效力。当该提案提交给总统后,由总统批准、签字同意之后,才能成为成文法,具备法律效力。
美国税收法案颁布程序的复杂和立法的困难体现在数量占比上。自第109届国会开始,受国际和国内形势变化影响,美国通过的税收成文法的占比不断下降(图6),第117届国会,即2021—2022两年间,关于税收提案法共有1 078条,却没有税收提案最终成为法律。第116届国会,即2019—2020两年间,关于税收提案法共有1 156条,最终成为成文法的也只有3条,仅仅占比0.26%。总体而言,美国的税法提案最终成为税收成文法的占比不超过1.50%,可见其税收立法程序的繁杂以及多方协商结果的困难。
图6 1999—2022年美国成文税法占税法提案比重①横坐标代表国会的届数,第117届国会对应2021—2022两年间的法案,第116届国会对应2019—2020两年间的法案,依次类推。数据来源:https://www.congress.gov/search? q=%7B%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22congress%22%3A118%7D。
2.两院税收立法的权力不对等,利益差异导致税收法案的否决。《美国宪法》的第一章第七款规定:“所有针对利益的法案都必须以众议院为发源地,一切征税议案应首先由众议院提出;但参议院可以同其他法案一样,提出或同意修正案。”这个规定对众议院赋予课税法案提案权。然而,尽管税收的立法权在众议院,参议院仍然对税收法案持批评和建议权,并可对这些法案进行修改②资料来源:https://www.senate.gov/general/resources/pdf/authority_and_rules_of_senate_committees.pdf。。
聚焦于美国国会内部,总结而言,主要包括三方有权力对税收提出法案建议和提案。其一,众议院的筹款委员会(Ways and Means Committee)是美国唯一有权提出联邦税收立法的机构。其权力包括对个人、家庭、小企业、公司和非营利实体征税。其中的税收政策小组委员会的管辖范围是由全体委员会主席提交给该小组委员会的税收措施决定的③资料来源:https://waysandmeans.house.gov/subcommittee/tax/。。其二,在参议院中负责税收征管的机构——财政委员会(Finance Committee)。其三,其他委员会、公众以及相关行业和代表相关公民的团体在召开听证会(Hearings)期间,也会参与到提案修改意见提出的过程中。
众议院制定课税法案后,通过众议院大会表决修改,形成初步的税收议案,并交给参议院进行审议。在参议院审核完税收议案后,再送回众议院,由众议院再次审核考虑。如果众议院不同意修改,两院可以通过设立共同会议委员会进行协商,虽然这在一定程度上平衡了参议院与众议院在税收立法权上的差异,能争取民众利益、防止滥用权力。但在税收征管的权力划分上,众议院明显享有更大的权力,并且在两院之间的谈判上两院权力差异会使得其意见产生分歧,因此在立法过程中有较多的税收法案因为损害某一方的利益而被否决。
(二)两院制财政拨款程序下的财政决策危机——美国政府关门问题
美国政府关门是年度预算拨款法案的通过存在障碍时出现的现象。至2023年,美国一共发生过22次政府关门,其中最长的一次是在2018年12月22日,持续了35天的政府停摆;自2000年来总共发生过4次,并且均集中于2010—2020年期间(图7),两党的主要分歧集中在福利、医改、军费、赤字等方面。2023年9月30日,美国2023财年最后一天,美国国会在最后时刻批准了一项短期拨款法案,就新财年联邦预算案达成一致,才暂时避免了政府“关门”。
图7 美国政府关门发生及持续时间①资料来源:维基百科,中信建投。
政府关门源头上是财政立法程序的问题。在前文梳理美国财政拨款的基础上,可见美国财政拨款程序烦琐,涉及双方的博弈和协商较多,包括:总统与国会之间、众议院与参议院之间以及共和党与民主党的政党之间。当双方无法在拨款法案出台的规定时间内达成协商统一,拨款法案无法按时颁布,就会出现美国政府无法执行和产生相应的支出行为,美国政府的部分职能停摆。分析政府关门问题,主要包括以下原因。
1.财政支出结构赋予两院权力较大,内部协商影响效率问题。美国政府财政拨款,又称为财政支出,按照支出的固定性主要分为两大类②资料来源:https://fiscaldata.treasury.gov/americas-finance-guide/federal-spending/。:强制性支出和可自由支配支出。在两类财政支出的划分下,美国国会对财政支出的权力主要体现于财政拨款法案的制定颁布以及财政拨款的划分上。
强制性支出占联邦年度总支出的近三分之二,这类支出不需要国会每年投票表决。可自由支配支出,是指国会和总统每年在拨款过程中正式批准的资金。美国预算在各个领域的支出设计的专项资金,就分为强制性资金和自由支配资金两个部分,两部分资金的划分能有效保证项目实施,政府部门对其既有一定的掌控感,同时也赋予各部门支出行为的灵活性。但除以上两种支出外,另一种类型的拨款支出被称为补充拨款,也称为补充支出,是在年度定期拨款之后,当资金需求太迫切、无法等待下一个定期拨款时制定的拨款,这一项支出通常是由国会直接提出,并按法定程序通过的。例如:2020年,国会通过了四项补充拨款,以帮助国家从COVID-19的疫情中复苏,截至2023年9月底,美国这项支出的预算资源总额达4.62万亿美元①数据来源:https://www.usaspending.gov/disaster/covid-19? public Law=all。。
由此可见,财政拨款中通过国会进行审批的支出含有较大的金额,补充拨款下的金额和资金流向的确定是由国会内部决定,两院有重要的财政拨款权,并立法实施。因此,两院之间在这一种支出上会有较多交涉的空间,更容易在拨款项目、拨款数额等更加具体的内容上出现因所占立场不同带来的分歧,降低立法效率,这在一定程度上违背了及时性资金的设计初衷,带来政府停摆等一系列问题,加重财政危机和困境。
2.利益冲突下,美国党政斗争激化政府关门问题产生。美国政府关门不仅仅是其立法程序上的问题,也是两院内部执政党矛盾不断、无法按时统一意见的结果。2023年9月份,在民主共和两党争斗的背景下,美国新财年联邦预算案的12项拨款计划无法按时出台,众议院由此推出临时拨款法案。然而,即使众议院决定推出临时拨款法案,主导众议院的共和党内部却出现了“内斗”,谈判与协商上仍消耗时间。虽然最终妥协没有造成政府关门的后果,但也反映出在党争不断的制度环境下,财政决策延迟难以避免。
美国的政党制度具有鲜明的“两党制”特征,民主、共和两党竞争执政、轮流执政。美国政府两院制的议员来源于不同的政党,政党及其背后利益集团之间的矛盾会通过议员在委员会召开、投票、听证会等程序上渗透到议会之中,导致议会日常工作充斥着政党利益矛盾,这些矛盾影响了议会对财政权掌控职能行使的公正有效性[25]。
首先,这种斗争不仅仅是两个政党之间的力量较量,更反映了美国社会的深层次分歧,社会经济的不平等是政党斗争激化的核心问题。长期以来,美国的财富集中度不断增加,而中产阶级和穷人的生活水平没有得到显著提高。这种明显的不公平引发的社会舆论反映在政治竞选中。在两院官员选举中,党派利益的影响也是政党斗争激化的重要因素。政党通常更加关注自身的利益,为了争夺选票而采取激进的策略,使政治辩论更趋于偏激。同时,选举结果是用绝对多数决定胜负,因此少数党派的声音往往被边缘化,削弱了多元化的代表性,提高了政权交替的难度。
其次,美国民主党和共和党执政风格不同,实施宏观政策的理念不同,尤其在财税领域,导致党际之间矛盾不断。以税收政策为例:民主党支持施行累进税制,对富人征收更高的所得税;与民主党相对,共和党则反对累进税制,认为应该对任何人都征收相同的税率。总结而言,民主党倾向于对各类市场行为进行必要的监管,设立一个强有力的政府来支持美国公民;而共和党则倾向于关注个人的自由,反对政府过度干涉公民的权利以及市场的自由运行,属于美国的保守主义。双方的立场差异,使得决策过程中的矛盾日益尖锐。
美国的经济在世界上占据很大的份额,由于政府财政立法出现的财政风险问题迅速成为世界关注的焦点。当前经济全球化的大背景下,国际经济风险不断,以美债为首的财政债务危机受到广泛关注和重视。在政治体制的驱使下,美国的财政体制虽与中国有较大的差异,但两者作为世界上较大的经济体,应当从对方财政运行机制和财政结构中提取借鉴和经验教训,不断完善自身财政决策过程,推动我国财政风险防范以及财政决策效率的提高。
本文在梳理美国的税收立法和财政拨款的流程基础上,探讨了众议院与参议院在财政权力上的区别,分析不同权力结构对税收政策、财政拨款政策等重要财政决策制定的影响,并总结美国两院制的权力配置在实现财政管理和财政决策中存在的问题。当下,中国正处于世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的关键时期,回顾历史,我国的财政体制改革都是在党领导下不断完善和改进,形成了具有中国特色的财政政策体系。从我国现行财政政策制定的大方向出发,应当吸取美国财政体制下的财政不稳定性的经验与教训,因此,本文从以下几个方面提出政策建议。
(一)增强财政政策稳定性,注重财政安全,持续化解财政风险
美国两院制下的政府关门、债务危机是财政决策效率低下和财政制度缺乏稳定性的重要体现。党的十八届三中全会明确提出,“在社会主义现代化建设新时期,财政是国家治理的基础和重要支柱”。国家经济的稳定需要财政政策的调节作用,财政政策的稳定性是关乎宏观经济可持续的重要因素。
我国当前财政风险中最为凸显的即债务问题,为贯彻落实“稳”的政策基调,我国当下应当采取化债政策。根据积极财政政策的要求,政府需要发行一定数量的债券推动经济发展、刺激消费。但在其过程中,要保证财政债务的规模合理、结构稳定、期限可偿还。一方面,发行国债之前,需要提前预计其偿还期限,衡量发债规模,将其资金精准投放,减少由于债务规模过大带来的政府信誉问题和“借新还旧”的财政可持续问题。另一方面,发放债务的同时注重组合,响应国家化债政策,通过配合使用金融政策,推行新型化债金融工具,化解地方债务,减轻过度发债带来的财政风险[26]。
(二)“稳”中求进,推进积极财政政策平稳运行,改善营商环境
中国与美国在经济体制上的差异决定了我国的财政政策需要有完整的规划,尤其经济稳定向好的后疫情时代,为了国民经济平稳发展,中央财政按照“积极的财政政策加力提效”的要求,保持较高的支出强度,有力推动经济回稳向好。同时在推行积极财政政策方面,也应当注重运行不同阶段的平稳过渡,防止因政策突变带来的风险,保证财政稳定的前提下,有序推进积极财政政策运行。
在财政收入方面,税收制度能够代表我国财政政策的“风向标”,合理的税收制度是连接国家经济运行和企业健康发展的重要传导器。一方面,税收制度的设计及时关注国家鼓励产业和领域,推行税收鼓励政策。积极推行发展型税收制度,积极推进我国支持的产业税收优惠政策改革,例如:增加对具有高科技含量、创新能力强、市场前景广阔的产业等新质生产力行业的税收支持,倾向我国税收优惠政策[27]。另一方面,经济下行压力下,众多企业经营资金受困,政府可以通过推行减税降费的方式减轻企业资金压力[28]。中小微企业仍需获得政府的税收支持,减轻企业税负,平稳地帮助企业渡过难关,既有利于推动企业经营逐渐向好,又具有一定的稳定性,最大限度地保证财政政策运行的可调节。在财政支出方面,保障基本民生、乡村振兴等重点支出,不断优化财政支出结构,更加精准地投向保民生、补短板的薄弱环节和重要领域。同时,也要协调中央与地方财政关系,进一步推进财力下沉,保证基层政府财政支出规模,为基层“三保”提供有力保障,从而带动社会经济运转,提升市场活力,发挥财政在特殊时期提振消费、拉动投资的积极作用。
(三)加强财政监督与绩效管理,规范管理程序,提高财政制度可预期性
美国债务危机、政府支出增长等一系列乱象,反映出美国政府由于财政决策方面缺乏科学的评估机制,导致决策的盲目性增加,往往为短期目标导向使然,缺乏整体性和长远性的规划和考虑。我国要关注税法和财政拨款的长远效应,其前提就是,通过合理的监督制度把控好财政政策运行的轨迹和路径。
加强财政监督机制,多部门协调配合,共同推进财政制度按政策计划运行。财政政策的推行需要实时进行监督,一方面,财政政策对经济运行的调控作用符合预期,保证政策实施的效果;另一方面,能及时调整财政调控方向,根据政策实施效果及时修改财政调控方向,最大程度地提高政策的实施效率和实施效果[29]。同时也反映出在财政管理过程中要注重管理的规范性,保证程序严谨科学。其中重要的一个环节是预算的绩效管理机制,加强预算管理的结构化和制度化,规范政府的财政支出行为,通过事前、事中和事后三个评价阶段,对财政支出的效率及时评价,防止财政资金在拨款环节中的流失,保证财政拨款的实施效率。
最后,中国式现代化要求下的财政决策,应该更具有全局观、大局观,完善发展社会主义民主政治和法治体系要求的财政决策机制。财政制度的建设要不断优化营商环境,提升我国财政制度下的稳定性和可预期性,以更好地发挥我国财政政策对国家经济的宏观调控作用,为经济的长期健康发展创造条件。
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