王炜 李玉超
摘 要：基层政策执行一直是社会治理的重要内容，执行结果受中央权威调控和基层政府政策理解能力的双重影响。“刚性—高效”“柔性—有序”“助推—尽力”与“授权—应付”是基层政府执行政策的四种模式，而“权威调控—政策理解”是区分这四种模式的分析框架。以十八洞村、何斯路村、采山坪村、上河村四地脱贫攻坚经验为案例进行考察，总结政策执行类型可以发现：当中央权威调控程度较高时，基层政府政策执行状态就呈现出刚性条件下的职能展示型和强力约束下的能力塑造型；
反之则呈现出弱化监督下的完善自身型和柔性条件下的趋利避害型。从权威调控和政策理解的双重逻辑出发，上级政府通过因地制策、精准调控，强化政策调控能力；
基层政府通过优化组织结构、加强信息沟通、获得目标群体支持等途径可以有效促进政策执行的效力。
关键词：政策执行；
权威调控；
政策理解；
脱贫攻坚
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1672-9684（2024）01-0037-09
党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”［1］19在推进全体人民共同富裕的现代化进程中，打赢脱贫攻坚战并巩固脱贫攻坚成果是共同富裕的重要环节。虽然我国已经完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现了第一个百年奋斗目标，但是如何巩固现有成果，进一步提高人民的物质文化生活水平，仍是需要深入思考的问题。2021年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要加强基层政府能力建设，争取实现基层治理体系和治理能力现代化，充分展现中国特色基层治理制度优势。在中央的调控之下，如何落实基层政策执行的“最后一公里”？如何解决基层政策执行过程中的形式主义和“一刀切”等问题？政策有效执行与基层政府的政策理解能力有什么联系？本文通过构建“权威调控—政策理解”的分析框架，基于部分基层地区脱贫攻坚政策执行情况，分析基层政策有效执行的内在逻辑，为政策有效执行提供经验依据。
一、基层政府政策执行研究的文献回顾
政策执行是指通过建立组织机构、运用各种政策资源、采用相应的执行手段将政策观念形态的内容转变为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程［2］225。关于政策执行的研究最早始于1973年，美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基对“奥克兰计划”的执行进行了跟踪研究，并据此提出了关于政策执行的研究报告。此后，政策执行又经历了“自上而下”政府调控和“自下而上”民主参与两种路径的研究。我国学者对政策执行的研究晚于西方，但基层政府政策执行研究一直是其较为关注的领域，相关研究也主要依据“自上而下”“自下而上”两种路径展开［3］。
第一，自上而下路径：从国家体制出发，研究自上而下的科层制权力对政策执行的影响。在面对上级政府强力的指令时，基层政府会采取不同策略进行应对，如变通式执行［4］、适应性执行［5］ 、照搬式執行［6］以及政府间的“共谋”［7］。一些学者认为科层体制有利于政策的高效执行，但是，另一些学者认为政府间信息传递不全，可能导致政策执行偏差［8］。层层加码是反制科层组织执行衰减的一种策略［9］，面对日趋紧张的任务考核，基层政府不得不对诸多政策进行甄别、筛选和排序，进而采取选择性执行的方式，优先完成领导重视、监督严格以及量化程度高的政策指标［10］。
第二，自下而上路径：从基层政府出发，研究政府内部组织结构及其运作方式如何影响政策执行。这种研究思路也是“自下而上”研究路径的出发点，其着力点在于分析外部环境和基层行政主体的方法、策略对政策执行的影响，进而分析高层政府的政策内容如何一步步落实到基层政府。在模糊性较高的自下而上执行路径中，基层政策目标群体因为参与感和主动权的缺失，最终通过各种形式主义来消极应付执行和机械象征性执行［11］。黄六招在研究易地搬迁政策过程中，发现在不完全信息状态的混合博弈中，政策受众在理性计算之下与基层政府形成了“合谋的沉默”［12］。
对于上述两种研究路径，学者们从政策执行主体、政策执行过程等对当代中国的政策执行进行了深度剖析和思考，较为一致的观点是：基层政策执行效果受到体制压力的影响，同时也受制于基层政府自身的权力，在政策执行过程中，基层政府作为决策和执行的中枢，起到承上启下、调节控制作用，是上层政策设计与基层政策执行的中间桥梁。基层政府既要有效理解上级政府的政策意图，又要对目标群众就政策目标及作用进行深度阐释，在充分细化的基础上有效执行政策，从而实现政策目标。但是，这种观点存在一定的局限性：即单一通道的研究路径在面对多层级问题时，难以全面分析基层政府政策执行效果、政策执行与行政层级体制之间的内在关联，以及不同府际共同影响政策执行效果的作用机制。为此，本文构建了“权威调控—政策理解”分析框架，从中央政府和基层政府两个层面，分析不同层级政府的政策执行能力如何影响基层政府政策执行的有效性。
二、基层政策执行的“权威调控—政策理解”分析框架
从宏观政策执行来看，中央政府统筹规划全国公共事务，实现国家发展战略目标，根据实际多样化的选择来调控政策的执行［13］。为了满足某一时期或某一地区的发展需要，中央对各种政策的关注力不同，对于较为急需、具有高度战略意义的政策会加以更多的关注和跟踪，并制定相关标准，定期检查完成效果；
对于一些中长期或发展性的规划政策，中央会向地方政府放权，弱化调控。当政策进入议程后，中央会利用其强大的社会动员能力，发挥组织优势，集中资源予以帮扶，然后再通过政策试验、政策扩散，以及不定期的抽查、反馈、评估，监控政策执行效果，达到巩固效果的目标。权威调控对政策执行有显著的助推作用，从提供动力（资金、技术、人才等资源）和降低阻力（政策执行监督、持续跟进、效果反馈、纠偏等）两方面助推政策执行。
在中国五级行政管理体制中，乡（镇）为最基层的行政层级，是最接近群众的层级，也是政策执行的最后一个环节。作为最基层的行政单位，乡（镇）政府如何有效理解政策意图并传达与执行，是打通政策执行“最后一公里”的关键，对于政策目标的实现效果有重要影响［14］，因此，本文所界定的政策理解是基层政府对于上级政府的政策理解能力。从微观政策执行来看，基层政府政策执行偏差时有发生，象征式、残缺式、附加式、替代式、观望式和照搬式等［15］是其常见形式。有学者认为政策执行过程是一个多主体互动的网络，各层级政府、具体执行机构与工作人员、相关企业、公共组织、公众等都可能进入执行网络，成为执行主体［16］。基层政府作为政策的执行者和方向引领者，对政策的理解程度极大地影响着政策执行效果。在科层制背景和庞大目标群体的影响下，当基层政府明确政策意图、战略愿景以及政策执行对利益相关者的影响时，组织者会更加明确政策目标并选择合适的政策工具将政策意图准确传达到目标群体中，并通过构建政策执行组织，根据政策任务的难易程度与紧急程度配置相应的资源，有效调动利益主体的积极性，获得社会团体、非营利组织、公民等的支持与合作，完成政策各阶段目标，从而形成长效机制以巩固政策成果。根据中央权威调控和基层政策理解两个路径，本文区分了基层政府政策执行的四种模式（见表1），并将权威调控（中央政府对某项政策执行的关注及资源分配）分为高关注和低关注两种，将政策理解能力（基层政府对政策的理解和执行能力）分为强弱两种，据此可以得出政策执行的四种模式：
（一）“刚性—高效”模式
“刚性—高效”模式的特征是中央制定明确的政策标准并且严格要求、定期检查、及时调整，而基层政府能够高效完成政策的执行。对于突发事件和国家重大战略部署，中央政府往往重视程度很高，为尽快打开局面和达到目标，会严格要求政策执行不能走样。在上级政府的明确要求和严密监督下，基层政府充分理解政策意图和目标，结合以往经验积极主动贯彻执行，高效完成政策目标甚至超越政策预期目标。但是由于自上而下的政策传达与管制可能会导致层层加码现象的出现，政策执行过程中的方式方法可能还存在需要完善的地方。
（二）“柔性—有序”模式
“柔性—有序”模式的特征是中央下发政策标准，基层政府充分理解并有序完成政策目标。中央政府发布政策但不对具体细节进行约束，政策持续时间较长，上级政府不定期对政策执行效果进行抽查，通常针对的是国家中长期发展规划等需要较长时间来达成的政策。在这种情况下，基层政府充分理解政策意图和战略目标，积极主动执行政策，以体现基层政府的竞争优势，最终有序地完成政策任务。
（三）“助推—尽力”模式
“助推—尽力”模式是指在中央高强度的关注与助推下，基层政府因政策理解能力较弱而只能尽力执行的模式。面对要求较高、时间迫切的上级政策目标，基层政府不能将政策内化吸收，仅凭现实的资源和执行能力无法高效完成任务。但是面对高强度的检查和要求，基层政府通常会由内而外进行自我学习与创新，通过组织结构创新或者业务流程再造，成立临时工作小组，引进专门人才以落实相关政策。在“助推—尽力”模式中，基层政府会尽力完成政策相关目标，但是在细节方面可能会存在一定的偏差，过程虽然艰难，但目标能够实现。
（四）“授权—应付”模式
“授权—应付”模式的特征是針对中央发布的长期政策，政策理解能力较弱的基层政府应付完成任务。在这种模式下，基层政府不能够也不愿意将精力放在政策的有效执行上，为此政策可能会被搁置或者被选择性地执行。在面对上级政府不定期的抽查时，基层政府会临时选择一部分政策内容去实施，仪式化地应对上级，检查结束后依旧会恢复原状，在后期能力提升或者国家严格管控下，可能会继续执行相关政策。
三、脱贫攻坚政策“权威调控—理解执行”的经验考察
本文选择在脱贫攻坚过程中具有代表性的四个地区进行考察分析，分别是湖南省花垣县十八洞村、浙江省义乌市何斯路村、云南省元阳县采山坪村与陕西省洛南县上河村，以点带面深入了解政策在基层是如何开展的。之所以选择脱贫攻坚政策的执行进行分析考察是基于以下两方面思考：第一，脱贫攻坚是涉及中央政府、基层政府的一项综合政策，是我国全面发展的重要一环。各地方政府因地制宜，采用不同的策略，取得了一定成效，但也存在一定问题，脱贫返贫事件时有发生。第二，脱贫攻坚涉及的主体比较明确，主要是中央政府、基层政府、当地村民以及社会组织，脱贫是各主体相互合作的过程，更有利于分析政策执行的具体过程，为本文展示政策执行中的内在逻辑提供典型范式。
（一）“刚性—高效”模式：十八洞村脱贫经验考察
十八洞村位于湘黔渝交界处的花垣县，是苗族聚居的村落，因村里有18个天然溶洞而得名。这里景色怡人、民族气息浓郁，但由于交通不发达，并且长期处于集中连片的特困地区，群众生活一直徘徊在贫困线以下，贫困发生率高达57%，2013年全村共有225户939人，人均可支配收入却仅有1 668元。
1.十八洞村脱贫政策的权威调控维度
2013年，习近平总书记亲自来到十八洞村进行调研，作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示，这是“精准扶贫”首次提出，要求“不能搞特殊化，但不能没有变化”，要探索出“可复制、可推广”的经验。在习近平总书记的指示下，中央政府紧盯政策执行，全程跟进脱贫过程，严格把关。脱贫政策的提出与监管部门的高度关注等刚性要求为政策执行提供了内生动力，推动了政策的精准落实和开展。
2.十八洞村脱贫政策的政策理解维度
在中央的刚性要求下，当地基层政府开展了一系列行动。首先，召开工作会议，对脱贫政策进行研讨分析，确定政策执行预期目标，并依据当地实际情况完善组织架构，成立了精准扶贫工作领导小组，精选驻村工作队伍，加强了村支两委建设。其次，精准确定扶贫对象。以农村低保与精准扶贫两项制度为基础，分组开会、逐户摸底，找出缺技术、缺资金、缺劳力和因病、因残、因学等致贫根源，制定精准扶贫贫困户识别工作办法，提出“九不评”的标准，得到了村民的一致认同。第三，充分发挥当地智慧，因地制宜选择重点产业、发展模式、构建路径与基础设施布局。最后，严把长效保障关。坚持脱贫摘帽后不脱责任、政策、帮扶和监管，紧紧围绕基础设施、产业项目、教育健康等扶贫重点工作领域，积极构建防止返贫的长效机制，将政策执行到底（政策执行模式见图1）。
2017年2月，十八洞村全体脱贫，村年人均纯收入由2013年的1 668元增加到2020年的18 369元，比全国贫困地区农村人均收入高出5 781元。十八洞村先后被评为“全国先进基层党组织”“全国乡村旅游示范村”“全国文明村”“全省脱贫攻坚示范村”，连老挝国家主席本扬·沃拉吉都率代表团到十八洞村学习脱贫经验。十八洞村在中央高度重视和基层政府通力配合下逐步落实政策，高效地实现了政策目标。
（二）“柔性—有序”模式：何斯路村脱贫经验考察
何斯路村坐落在浙江省中部义乌城西，村子周围群山环绕，松竹苍翠，景色迷人。该村文化底蕴深厚，有着悠久的历史和淳朴的民风。由于地处山区，何斯路村民一直以来靠山吃山，只能解决温饱问题。
1.何斯路村脱贫政策的权威调控维度
在传统的扶贫方式中，无论是直接供给式扶贫还是造血式扶贫都有一个共同点：即国家在扶贫中的干预占主导地位。中央在何斯路村等地采用柔性扶贫政策，即仅提供部分基础设施建设费用，通过乡村自身发展脱贫，中央仅对政策的执行进行跟踪与不定期抽查。在柔性扶贫模式下，政策的执行主要依靠基层政府自身的发展动力。
2.何斯路村脱贫政策的政策理解维度
首先，当地基层政府明确自身优势，确立政策目标，统筹区域发展资源。其次，完善农村基层群众自治制度，保证每一个村民都能够参与到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中来。建立“两问大家访”机制，既向全体村民宣传了脱贫政策，也凝聚了人心，激发了人民的脱贫意识。第三，发挥地区特色，利用产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫，带领村民通过种植薰衣草、酿黄酒、学习知识走出贫困。最后，创办功德银行，鼓励村民投资入股，巩固脱贫成果，防止返贫（政策执行模式见图2）。
何斯路村没有过多依靠中央的支持，主要是当地政府凭借自身的治理能力，积极开展行动，依托特色资源，抓住机遇，利用乡村自身优势，一步步带领村民富起来，有序实现了政策目标。
（三）“助推—尽力”模式：采山坪村脱贫经验考察
元阳县是云南省红河州贫困人口最多的县市，1994年被列入“国家八七扶贫攻坚计划”重点扶持县，2001年被列为国家扶贫开发重点工作县，2011年被列入全国集中连片特殊困难地区县。而采山坪村就是元阳县一个典型的“直过民族”集聚的村寨，在2014年被列为元阳县的深度贫困村。该村共712户3 067人，其中建档立卡贫困户有477户2 150人，综合贫困发生率为70.1%。因贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大，政府多年的传统扶贫方式并未取得实际进展。
1.采山坪村脱贫政策的权威调控维度
2020年，中央投入云南的财政专项扶贫资金累计共556.65亿元，增幅和总量均居全国第一，住房城乡建设部安排农村危房改造专项资金居全国第一，交通运输部对“直过民族”和沿边抵边地区自然村通硬化路给予特殊支持。中央定点扶贫云南的单位从27家增加到53家，共投入资金234.05亿元。重点地区的设立和资金的帮扶为政策执行减少了阻力，推动了政策的执行。
2.采山坪村脱贫政策的政策理解维度
在中央政府强力监督下，元阳县采山坪村脱贫行动也如火如荼地开展起来。首先，当地政府分析了脱贫的紧迫性与重要性，将当地发展情况同政策目标紧密结合，发现村民思想观念落后，村中陋习盛行，一直以来扶贫效果不佳，扶贫难度较大，于是当地政府创立了包括领导决策机制、统筹协调机制、责任包保机制等在内的九大扶贫机制。其次，当地政府将改变观念作为重心，广泛开展宣传活动，通过在当地进行宣讲、发放海报、创办爱心超市，使脱贫观念深入人心。第三，协调各方集体，设立扶贫机制，尽力落实各类政策，包括进行产业融合、发挥地区优势、通过扶智来扶贫、保障居民住房建设等。同时政府各级领导亲自参与到扶贫的各个环节，群众脱贫积极性显著增加。最后，有效对接用人市场，大力开展技能培训，提升贫困群众的脱贫能力，补齐基础设施短板，为元阳县经济发展提供坚强保障（政策执行模式见图3）。
2019年元阳县采山坪村成功摘掉了“贫困村”的帽子。全县农业户籍人口“两不愁三保障”得到全面落实，区域性整体贫困得到根本治理，人民群众生产生活条件得到了极大改善，绝对贫困基本消除。元阳县采山坪村政府在中央强力的监督帮扶下，积极创新，实现了政策目标。
（四）“授权—应付”模式：上河村脱贫经验考察
地处秦岭南麓的陕西省洛南县上河村是秦巴山区连片特困地区之一。2020年2月，洛南县上河村退出了贫困县序列。但是在近期，央视爆出洛南县上河村扶贫造假的行为，当地政府不作为并将扶贫资金伪造为脱贫成果应付检查，选择式执行政策，仪式化应对上级检查。
1.上河村脱贫政策的权威调控维度
2015年11月，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了一整套精准扶贫、精准脱贫的计划和方案，以“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”。各地积极按照中央部署开展脱贫攻坚行动，但是中央不可能对所有贫困地区同时把关，更多需要当地政府依靠自身的实际情况，落实政策、积极脱贫，中央政府的职责为追踪政策执行情况，在政策执行出现偏差时进行干預。
2.上河村脱贫政策的政策理解维度
首先，同大部分贫困地区一样，当地政府在政策执行开始时，也召开会议商讨政策，但是并没有充分理解政策含义，对政策目标没有吃准、吃透。其次，在政策下达过程中，仅仅利用口头或者告示的方式进行通知，没有充分调动起村民脱贫的积极性。再次，在政策实施过程中，未能结合当地的实际情况，为当地的贫困户提供一份有保障的经济来源。同其他地区不同，洛南县上河村选择“输血”而不是“造血”，由于国家财政支持有限和当地基层政府的不作为，有一部分人没有享受到帮扶。最后，为应付上级检查做表面工作，虚报成果，仪式化应对，导致返贫现象（政策执行模式见图4）。
虽然最终上河村达到了国家和陕西省关于“两不愁三保障”的标准，退出程序符合要求，但是诸如饮水安全保障水平低、季节性缺水、管护水平不高、干部作风不严不实等问题依然存在。
四、政策有效执行双重逻辑的作用机制及优化路径
（一）政策执行双重逻辑的作用机制
通过对上述四个地区的经验考察可以看到，在中央政府不同程度的调控下，基层政府由于对政策理解不同导致政策执行各有差异，权威调控和政策理解能力是政策落地的两项重要因素，在政策执行过程中二者相互作用、相互影响，共同决定政策的执行效果。在对四地脱贫经验考察进行分析后，得到以下四种类型的政策执行方式。
1.刚性条件下的职能展示型
职能展示型政策执行方式适用于内容较为明确的政策，中央会发布详细的执行标准，并严格按要求执行，例如政策完成率、政策绩效等，在强力管控下，基层政府执行政策主要依据刚性的执行标准进行，依次实现政策目标。在十八洞村的经验中，基层政府实施各项措施，稳步推进政策落实，既达成政策目标，也展现了政府贯彻执行政策的能力。
2.弱化监督下的完善自身型
完善自身型政策执行方式适用于中央统筹调控程度低的政策，基层政府有能力依靠自身的力量实现政策目标。政策执行同时也是基层政府提高自身能力的过程，通过落实因地制宜的政策，促进脱贫目标的实现。在何斯路村中，当地政府依靠自身力量发掘地方潜力，带领村民脱贫致富，锻炼了自身能力，增加了政策执行经验。
3.强力约束下的能力塑造型
能力塑造型政策执行方式适用于迫切需要基层政府执行、难度较高的政策。中央下发严格的政策要求，要求基层政府必须作出回应，以开创新的工作方式尽力去完成政策内容，政策执行过程也是基层政府自身能力建设的过程，政策目标达成后，政府也积累了执行经验。在元阳县采山坪村脱贫过程中，当地政府不断创新，超预期实现了政策目标，在后期也多次被评为优秀组织。
4.柔性条件下的趋利避害型
趋利避害型政策执行方式适用于政策战略时效性、周期性较长，政策效果短时期不易体现的情况。中央颁布政策，在其柔性监控下，基层政府会选择性地执行部分内容，将精力放到能够显现目前发展成果的工作上，等到自身建设内容全部达成或者在中央严格要求时，再执行相关政策。在洛南县上河村脱贫过程中，当地政府选择性地执行政策，扶贫事项造假，仪式化应对上级验收，始终展示对自己有利的一面，正是政策理解能力弱和权威调控柔和共同导致的结果。
（二）提升政策执行有效性的关键路径
从权威调控角度来看，中央对于基层政府的监督在提升政策执行有效性上有一定程度的促进作用。在政策执行过程中，中央政府要做到因地制策、精准调控，既要避免中央政府管控过度限制基层政府行动、阻碍政策推进，也要避免中央政府监控不足，造成政策执行偏差，应合理分配事权财权，助推政策执行。
从政策理解能力来看，基层政府有效理解政策并有序执行的能力是影响政策效果的关键。政策理解能力受制于多方面：一是政府干部的领导能力、战略部署能力和工作人员的胜任素质。为提升政策执行绩效，政府部门应加强培训、引进优秀人才，完善政策执行队伍。在采山坪村和何斯路村脱贫攻坚过程中，县委书记带头，亲自投身于政策的执行，理解政策精神，发掘当地特色，开创脱贫之路。二是政府内部体制的影响。脱贫攻坚政策的执行涉及到多部门的协同合作，如果政府内部结构不清晰，具体任务不明确，在执行过程中就会遇到困难。在上河村脱贫过程中，对于村民没有水的情况，当地水利局竟然毫不知情，存在缺少调查、职责不清的问题。只有职能部门合理分工、协调合作，政策执行绩效才能提升。三是目标群体的支持。群众的理解与支持是脱贫工作的关键因素，采山坪村将改变村民观念、引导村民主动脱贫作为脱贫工作的第一重点，确保了政策的有效实施。
五、结论及展望
通过精准扶贫、全面攻坚，中国832个贫困县全部摘帽，近一亿农村贫困人口实现脱贫，历史性地解决了绝对贫困问题。我国的脱贫攻坚战取得了丰硕的成果、积累了丰富的经验，各地围绕着实际情况，开发特色产业，取得了脱贫攻坚的创新成果。本文仅在脱贫攻坚政策的执行过程中，从权威调控和基层政府政策理解两个角度出发，以四地脱贫攻坚的经验考察，分析在国家重大战略目标中政府权威调控和政策理解的关系。
中央政府权威调控重在依据政策紧迫程度干预政策执行、推动政策落实、实现政策预期；
基层政府政策理解能力有较强和较弱两种情况，在日常运作中，权威调控和基层政策理解能力交互影响，生成不同的政策执行类型。本文在“权威调控—政策理解”分析框架下，从理论视角对政策执行进行研究，分析强调控和弱调控，强能力与弱能力之间的交互关系。在发挥中央调控作用的同时，应关注政策执行过程中的变形，防止层层加码现象，提高政策实施绩效；
在基层政府执行政策时，可以通过中央调控力度来提升基层政府能力和办事效率，并通过因地制策、精准调控、提高人员办事能力以及优化组织结构来获得目标群体的支持，提升政策执行的有效性。通过权威调控和政策理解，能够更好地巩固脱贫攻坚政策成果，防止相对贫困问题的产生，从而实现全民富裕的美好愿景。
［责任编辑：张思军］
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The Dual logic of Grass-roots Policy Implementation：Authoritative Regulation and Policy Understanding
——Based on the Experience of Poverty Alleviation in the Four Villages
WANG Wei，LI Yu-chao
（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 15000，China）
Abstract：
The implementation of grass-roots policies has always been an important part of social governance，and the implementation results are influenced by both the central authority regulation and the ability of grass-roots governments to understand the policy.The authors construct an analytical framework of “authoritative regulation-policy understanding” to distinguish the four modes of policy implementation by grassroots governments：rigid-efficient，flexible-orderly，booster-endeavor，and authorization-coping.Investigating the experience of poverty alleviation in Shibatong Village，Hesilu Village，Caishanping Village and Shanghe Village，the authors summarize the types of policy implementation.When the central authoritative regulation is at the high degree，the state of policy implementation of the grass-roots government presents the function demonstration type under rigid condition and the ability shaping type under strong constraints.On the contrary，it presents the perfect self type under the weak supervision and the profit-seeking and destruction-avoiding type under the flexible condition.Starting from the dual logic of authority regulation and policy understanding，the superior government strengthens the ability of policy regulation by making policies according to local conditions and precise regulation.Grassroots governments can effectively promote the effectiveness of policy implementation by optimizing organizational structure，strengthening information communication and obtaining support from target groups.
Key words：policy implementation；
authoritative regulation；
policy understanding；
poverty alleviation
收稿日期：2022-10-26
基金項目：黑龙江省哲学社会科学基金项目“东北地区人口外迁的时空过程及内在机理研究”（22RKB165）；
中央支持地方高校改革发展资金高水平人才培养项目“新型城镇化进程中黑龙江省人口时空格局演变及优化机制研究”（2021GSP17）
作者简介：王炜（1973—），女，吉林怀德人，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教授，经济学博士，主要从事公共治理、公共政策研究；
李玉超（1998—），男，内蒙古赤峰人，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院硕士研究生，主要从事公共治理、公共政策研究。