周 玲
（中共南宁市委党校，广西 南宁 530007）
优化营商环境不仅有助于促进政商关系规范化、降低企业制度性交易成本，更能完善市场经济体制，提升经济发展质量，增强区域竞争力。新时代我国营商环境改革已经取得了巨大成效，但仍然存在公共政策及公共产品供给不足、供给结构不合理、供需对接不畅等问题，解决这些问题，不仅取决于未来政府公共政策与产品供给的数量与质量，更取决于政府对民营企业真实需求及不同类型企业需求偏好的了解、把握与满足程度。当前我国发达城市营商环境条件相对优越，而欠发达城市则需要进一步以问题为导向，精准研究民营企业对营商环境的需求偏好，以实现政府政策制度和产品有效供给。基于此，本文以西部地区某省会城市（以下简称为某市）民营企业视角来研究对营商环境的需求偏好问题并提出相关建议，以更好地推动当地经济社会的快速发展。
在经济学中，偏好是效用理论的一个概念，用来描述消费者对商品或服务的喜好程度。消费者根据个人的需要、兴趣和爱好，对可供消费的商品或服务进行排序，越是偏好的项目，消费者对其需求量也就越大，体现出一种正相关关系。在影响企业发展的营商环境内容中，企业对其偏好是基于自身发展考虑而产生的需求，体现在不同企业对不同的营商环境内容需求具有先后顺序。对营商环境内容的不同需求偏好，在一定程度上表明了企业对营商环境改善所发挥作用的期待，也反映出企业期望政府在优化营商环境中所承担的责任。地方政府作为优化营商环境的主体责任人，所采取的各类方法措施，就在于满足企业需求偏好，企业的需求变化就是地方政府优化营商环境的根源依据所在，它促使政府的优化目标和方式做出适时调整。优化营商环境的过程就是政府利用或调配公共资源满足企业需求偏好的过程。
在世界经济发展外部环境条件发生巨变的今天，产业转型升级是不可阻挡的必然趋势，欠发达地区的发展更为艰巨。由于民营企业具有顽强生命力及灵活的管理机制，对于促进地方经济增长、完成经济社会发展目标具有十分重要的作用。近几年西部欠发达地区经济增长较快，但要想持续保持平稳发展态势，新旧动能转换亟待进一步提速，企业发展的外部环境亟须优化。在现实工作中，我们通过研究民营企业对营商环境需求偏好，可以有效掌握企业对公共政策产品需求的动态性与差异性，以研究结果作为参考，促使地方政府更好地发挥服务作用，提高供给与需求对接的精准性，有效改善民营企业营商环境，增强民营企业自我发展能力，提升地方经济发展水平。
（一）某市民营企业发展现状
据统计，2022年某市个体工商户达48.89万户，民营企业达34.78万家，规模以上民营工业企业总产值占全市规模以上工业总产值比重达75.9%；
民间投资占全市固定资产投资总额的46.2%。全市非公有制经济税收收入占全市税收收入的64.2%；
全市民营企业累计新增就业人数占全市城镇累计新增就业总数的94.9%。数据表明民营企业已成为某市经济的生力军、税收的重要来源、进出口的主力军和安置社会就业的主渠道。
但与周边先进省会城市对比，某市民营企业发展还有一定差距。一是总数不多且龙头企业少。2022 年末跟周边同类经济体量的省会城市相比，某市民营企业数量大幅偏低，龙头民营企业少，能在全国有影响力的不足5 家，对民营经济发展的带动力严重缺乏。二是专精特新企业数量较少。在2021 年工业和信息化部公布的第三批专精特新“小巨人”企业名单中，某市有15家企业榜上有名，远少于西安、成都等西部地区省会城市。即便在当地省级专精特新中小企业入库名单中，在数量上也毫无领先优势，这与省会的地位不相称。三是多数民营企业集中在传统产业。从工业领域来看，2021 年食品加工、机械制造、化工、建材、造纸、木材加工等传统产业比重超过一半，在这些产业中能够转型升级到先进制造或新兴产业的较少，“双碳”背景下许多传统企业面临较大发展压力。
（二）某市营商环境优化情况
某市优化营商环境有系列举措。
一是营造良好的制度环境。出台了《某市营造更好发展环境支持民营企业改革发展实施方案》等文件，从制度层面破除民营企业发展的体制机制性障碍，为民营企业营造了公平的竞争环境，继续抓好市场准入负面清单制度全面落实。严格执行“全国一张清单”管理模式，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，促进各类市场主体公平竞争。
二是努力构建“亲”“清”政商关系。建立了规范化机制化的政企沟通渠道，民营企业家参与涉企政策制度制定。落实服务非公有制经济代表人士相关工作制度，制定了“问策于企、问计于企”工作方案，助推企业转型升级，帮助对接政策落实。
三是加大对企业和企业家权益的保护力度。从促进企业复工复产、降本减负、加大融资支持、强化惠企政策等四个方面发力；
对全市产业发展急需紧缺人才企业名录进行动态调整，帮助企业吸引人才；
开展涉政府产权纠纷问题专项治理行动，部分长期未能解决的涉政府产权案件得到了妥善解决。
四是创新服务企业模式，构建中小企业服务生态链。2020年“某市政策兑现综合服务平台”正式上线，通过整合各部门惠企政策，以线上线下相结合的服务方式，运用数据手段为企业提供政策兑现服务，实现由“人找政策”向“政策找人”的转变。通过政策支持、行业引导、创新服务，建设某市中小企业公共服务平台，形成了“1+6+N”的中小企业公共服务体系格局。
某市近年来优化营商环境取得了一定的成绩。但我们也看到，2021年、2022年中国社会科学院、粤港澳大湾区研究院、中国贸促会等机构对全国优化营商环境评估结果中，某市营商环境排名基本处于中后位，今后如何进一步了解企业需求，解决企业急难愁盼问题，精准施策提质增效，是一项长期而重要的任务。
（一）调研样本说明
本文调研组选取了100 家企业作为调研样本，设置了开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、纳税、办理破产、保护中小投资者、执行合同、获得信贷、跨境贸易、获得用水用气、政府采购、市场开放、公共资源交易、市场监管、信用体系和信用监管、政务服务、公共服务、知识产权保护、服务非公经济共20 个问题方向，其中前10项为世界银行营商环境评价指标体系内容，后10项参考了浙江省营商环境评价指标体系内容，以企业对20项内容的关注度为分析考察核心点。同时设置了企业所在行业、企业规模、员工数、盈利率作为甄别分析项。本次调研发放问卷1000 份，收回有效问卷699 份。问卷调研同时辅以座谈等形式以分析成因动机及具体诉求。
（二）调研结果分析
1.民营企业对营商环境需求偏好总体表现。调研结果显示，样本企业对20项内容的关注度从高到低排列在前10位的依次是获得电力、纳税、获得信贷、获得用水用气、市场监管、政府采购、政务服务、办理建筑许可、公共资源交易、市场开放。通过对样本企业访谈发现，某市近几年在优化营商环境方面持续努力，企业对登记财产、开办企业等几项内容关注度已经下降，对目前仍存在问题或改进提升不够的项目内容，关注度依然较高。
从甄别分析项来看，100 家样本企业分别归类为电子信息、生物医药、先进装备制造、建筑、仓储运输、住宿餐饮、金融、房地产、文体娱乐、批发零售。不同类别的企业对具体内容的关注各不相同。其中电子信息、金融类企业着重人才供给，生物医药、先进装备制造最为关注知识产权保护，住宿餐饮、文体娱乐类企业则侧重于市场监管内容，建筑业高度关注办理建筑许可项。不同规模的企业关注内容也有所不同，规模以上企业重点关注市场开放、信用体系和信用监管，小微企业更为关注纳税、获得信贷、政府采购等内容。从员工数量来看，虽然没有与项目内容有倾向性关联，但在访谈中大部分企业建议政府在社保政策、人才政策的设置上应充分考虑员工数量这一要素的影响。盈利率影响着企业对营商环境的不同需求，盈利率高的企业关注度最高的三项内容为市场开放、公共服务、公共资源交易，处于临近亏损状态的企业则关注纳税、获得信贷。
2.对具体问题的诉求。从访谈结果看，某市在差异化优化营商环境方面仍存在问题。突出表现在以下四个方面。
一是对小微企业的服务有提升空间。一些企业反映在基层存在税收收取规范、执法自由裁量权问题。加计扣除是一件好事，但因缺乏负面清单，很多企业担忧填错了审计处罚严重。还有企业反馈在“亲”“清”政商关系建设中，亲近不足，特别是小微企业在上马一些非部门重点关注的产业新项目时，有些部门对企业的合理诉求关心不够。
二是对新兴产业缺乏长效的顶层设计。来自新能源汽车、先进装备制造、铝精深加工等行业人员表示，他们高度关注政府对这些朝阳产业的顶层谋划和政策支持，虽然现在强调市场在资源配置中起决定性作用，但产业发展初期，有效地发挥政府的“有形之手”是必要和必须的，政府需要从全产业链条上制定相关政策制度，并具有前瞻性，支持上下游企业共同做大做强，才能抢抓产业发展的先机。
三是对非优势产业关注支持不够。以家政服务业为例，有些地方在行业管理办法、护理服务质量规范、家政服务信用档案建立等方面均未能在制度上细化落实，导致行业监管困难，企业良莠不齐。比如母婴护理方面，有的公司自行制定培训考核标准，甚至按客户需求“定级”，扰乱市场。又因市场准入门槛不清晰，一些个人维修、私人搬家团队成了执法盲区。另外，目前在用的当地家政服务业信用管理系统利用率较低。
四是高端人才政策存在不灵活的问题。受访企业关注的焦点是如何提高人才引进的灵活度，如何给高端人才引进提供政策便利等。一位铝精深加工企业负责人提出，建议政府在引进行业高端人才的制度中将一些人才引入的权限适当下放给有需求的企业，让他们能够灵活自主地选择真正需要的顶尖人才。中银香港在某市的一位高管表示，政府今后应当考虑对企业外籍员工的股票、薪金等管理政策进行优化调整，给企业引进人才创造更宽松健康的环境。
通过此次调研发现，不同类别的行业企业对营商环境优化有明显不一样的需求偏好，当前涉企政策制度的制定，更多倾向于普惠式，对不同行业、不同规模、不同发展阶段的企业精准施策方面仍有待提升。在今后优化营商环境的过程中，针对不同企业对营商环境内容关注度的不同，注重企业个性特征和需求偏好，重视以“需求主导型”为核心的营商环境供需偏好匹配，实施差异化公共供给，是某市进一步优化营商环境的重要路径。
（一）搭建企业表达需求偏好的有效平台
当前某市优化营商环境的各项政策措施不少，但在其制定和实施过程中存在企业表达不足现象。调研中有四成左右的企业表示从未参加过相关政策制度的讨论或被访。他们认为，现行条件下一些较有影响力的企业能通过各种渠道向地方政府表达诉求，更多代表了行业企业的意愿诉求；
而一些小企业相对缺少表达需求的机会。在现有的需求偏好表达渠道中，小企业特别是个体户往往通过行业聚会、微信群、朋友圈来反映自身诉求，或是在实际生产经营中出现了突出事件才引起相关部门的关注，这些方式虽然也能产生一定的效果，但如任其发展，将对营商环境的优化产生消极作用。增强企业理性表达对营商环境需求偏好的动力，基本方法在于要合理安排各种表达方式、表达平台和渠道，强化行业商会作用，特别要做好小微企业基本情况普查，理顺不同类型企业表达需求的路径平台，做到常态化规范化，明确不同需求偏好表达方式适用的边界范围，让各类企业都能快捷便利、主动自愿地选择合理合法的表达方式。
（二）提升政府部门对需求偏好的识别能力
对于营商环境中一些普惠性的内容，政府更容易识别这些需求偏好。但在人员和财力有限的情况下，要识别企业差异性偏好与整体偏好的异同，还需要建立一套有效的识别机制。从实践层面看，地方政府为了获得改革效益的最大化，会主动了解企业对营商环境的需求偏好，增强识别偏好与解决问题的能力，因此，要主动建立需求识别机制。一是要合理划分中央和地方特别是地方不同层级政府之间的事权，厘清在优化营商环境中各层面具有的权责，在具体事务上形成省、市、县三级政府之间的分工，必要时将社区、经济园区及一些商协会一起纳入事务范畴，以增强识别、满足企业需求的针对性和有效性，设计出更精细的优化营商环境的体制机制。二是要强化部门合作，避免关键部门关键人的“一言定结果”。部门的利益偏好是影响地方政府识别企业需求偏好的重要因素，一些明星企业的需求偏好也会影响政府公共决策的发生发展，因而，强化部门和企业之间的交流沟通，通过同区域、同类别、同职能机构的职能整合或合作办公，实现不同部门机构在决策、管理、监督和服务等方面的互补，同时保障更多小微企业有发声渠道和平台，享受公共事务上的平等话语权，更能达成优化营商环境政策制度的精准实施，避免供需双方的非规范性行为造成资源配置的低效与不公平。
（三）发展民主协商达成需求偏好共识
在社会利益多元化、企业需求差异化的背景下，面对存在分歧甚至冲突的异质性偏好，地方政府在服务企业的过程中要避免因行政主导引起的回应性不足问题，同时又要让改革达到目标，这就必须为各类市场主体创造合作对话空间，寻求利益共同点与解决问题的方式，跳出囿于自身的认知和利益诉求，在普惠型问题上既推动需求偏好的趋同，又充分考虑差异与个性，这样才能获得最大限度的改革成效。当前社会，经济发展大环境复杂多变，网络社会使民意碎片化现象加重，因此，在优化营商环境过程中，必须大力改进和完善民主协商方式，明确协商的范围、内容、边界，重视市场主体异质性偏好的作用，促进改革受众面扩大。一方面要改革各级涉企政协委员的产生方式，搭建更多企业可表达和参与优化营商环境的平台和渠道，充分发挥政协委员作用，围绕企业具体诉求，担负民意收集功能，促使政府与企业在问题认知、解决路径选择、服务方式方法上达成共识。另一方面要为各类市场主体创造公平协商环境。企业所在行业、经营规模、经营能力等存在较大差异，这就容易导致利益诉求中出现机会不均等现象，因此，应针对不同类别的企业，选择不同规模人员、不同协商方式，优化协商流程，在平等的话语权背景下让不同地位和资源市场主体表达需求偏好，最终获得政府关注，最大限度改革营商环境。
（四）重视“差异化服务”体制机制设计
针对各类企业数量众多的情况，从宏观层面进行“差异化服务”体制机制设计，将大中小微企业进行分类差异服务，是满足企业对营商环境不同需求偏好的重要基础。一是要明确大型企业或明星企业在城市发展战略中的地位和作用。从某市具体情况来看，这样的企业数量不多，无论是从企业自身发展需要出发还是本地政府更好实现战略目标的需要，加大对大型企业关注重视力度，量身定做满足其需求偏好的政策制度，充分发挥其示范带动作用，都是优化营商环境中的必有之义。相关部门及行业协会商会对这些企业要实行动态跟踪月录，采取滚动编制的办法，制定优惠政策，适时适地进行个性化服务。二是对于小微企业，要不怕繁琐，树立差异化服务的思想。小微企业在某市具有数量庞大、种类繁多、需求差异性大的特性，极易受到融资、原材料等外部环境条件的影响，在话语权上处于弱势地位，在政策方向上也容易被忽视或被边缘化。但这些企业组织形式灵活，对本地就业、经济发展起着重要作用，对其需求偏好的满足程度、服务政策效果如何直接关系优化营商环境的成效。建议政府在政策制定上遵循重点引导、局部示范效应，同时发挥政策的协同作用，设立小微型企业专门服务窗口，提高相关政策对小微型企业的透明度［1］。
（五）善于学习借鉴已有成功经验
积极主动地向先进地区学习成功经验，在模仿中摸索出本地改革的有效模式，是满足民营企业对营商环境的需求偏好的重要路径。如江苏省差异化服务成功经验值得借鉴。一是开辟政策信息公开的新阵地、新通道。江苏省创设的“一企来”服务热线推送了涉及减税降费、科技创新、审批服务、金融支持等类别近千条信息，对于简单诉求，由“一企来”服务专席引用政策知识库直接解答；
对专业性强的涉企诉求，由政策专员负责回答和解读。来自政府各个部门的“政策专员”与企业点对点、面对面，阐释各项政策举措，告知监管规则和标准，回应企业关注热点，精准便捷提供政策咨询［2］。二是实现企业诉求的“精准画像”“分类施策”。首先，“一企来”收到的是企业真实鲜活的诉求，能反映生产经营发展中的真正痛点，是非常宝贵的数据资源。服务热线建立了企业诉求的记录归集和聚类分析、辅助决策机制。其次，收到涉企诉求后，准确记录诉求内容和“政策专员”答复信息，统一归集至企业诉求数据库，形成动态积累、持续利用的涉企诉求数据资源。最后，定期对企业诉求进行梳理分析，从一个个具体企业诉求中，研究企业发展的共性问题，发掘不同区域、不同规模、不同行业的企业关注重点，围绕企业关心的热点、制约企业发展的堵点，生成部门画像和企业画像，形成研判分析报告，供相关政府部门使用，助力党委政府精准研策、分类施策，推动企业更好发展［2］。