张湖川,师 远,李南林
(1.巴中两山生态资源资产经营有限公司,四川 巴中 636000;2.巴中市国有资产经营管理有限公司,四川 巴中 636000)
社会的发展离不开能源的使用,随着全球人口数量的增加和社会经济的不断发展,能源的需求不断上升,这个过程势必会造成化石燃料使用量和温室气体数量大幅度增加。工业革命前,空气中二氧化碳(Carbon Dioxide,CO2)浓度为280 mg·L-1[1];工业革命后,根据美国航空航天局(National Aeronautics and Space Administration,NASA)观测的数据,2021年4月CO2浓度已经达到416 mg·L-1[2]。为应对气候变化,历届气候大会先后制定了《京都议定书》《哥本哈根协定》和《巴黎气候协定》等国际性气候公约[3]。在此背景下,缓解和适应气候变化成为国内外学者研究的重点,而森林同时具有碳源和碳汇的作用,因此造林和再造林具有减缓气候变化的潜力。黄宗汇等[4]研究表明,林业增汇是减缓气候变化最为经济可行和环境友好的途径。其他研究[5-6]表明,全球森林对CO2的吸收每年可以达到88亿t,约占全球总碳排放的三分之一以上。我国具有丰富的森林资源,人工林面积居全球首位,发展林业碳汇项目有很大的优势[7]。
随着双碳目标的提出,中国核证减排量(China Certified Emission Reduction,CCER)重新开启已成必然。本文梳理我国林业碳汇项目的发展现状,分析目前在开发和交易过程中存在的问题,提出相应的建议和措施,以期为后续林业碳汇项目重新开启提供参考。
1.1 基本概念及开发流程
林业碳汇指的是通过人工造林、森林抚育、退化林修复和可持续草地管理等措施,增加森林、草原面积,提高森林、草原质量,再利用森林、草原植物的光合作用将空气中的CO2以生物量的形式固定下来,并按照一定方法进行监测、计量和交易的过程[8]。CCER林业碳汇项目是指按照国家主管部门规定的开发程序,经主管部门备案、签发的林业碳汇减排量,用于抵消企业一定额度的碳排放。
2018年之前CCER项目主管部门是国家发改委,目前主管部门是生态环境部,按照有关要求,项目申请的流程主要包括[9]:①编制项目设计文件;②项目审定;③项目备案;④项目实施与监测;⑤减排量核查与核证;⑥减排量的备案。
1.2 发展现状
林业碳汇起源于清洁发展机制(Clean Development Mechanism,CDM[6])。2006年,全球首个CDM项目在广西实施,造林面积3008 hm2,在2035年可实现CO2减排量约77万t[10]。CCER方法学是在CDM基础上不断完善和发展[8],截止2017年3月,国家发展和改革委员会公示的林业碳汇项目97个,占CCER总项目的3.4%[11]。我国第一个林业碳汇CCER项目是广东长隆碳汇造林项目,项目在20 a计入期,预计可产生减排量34.7万tCO2[12]。目前我国林业碳汇主要通过3种形式进行开发和交易:①CDM林业碳汇项目交易;②CCER林业碳汇项目及北京林业核证减排量项目(BCER)、福建林业核证减排量项目(FFCER)和广东省林业碳普惠制核证减排量项目(PHCER)等[13-14];③其他自愿减排类项目。
为促进林业碳汇项目发展,发挥林业碳汇在碳中和、碳达峰中的重要作用,学术界已开展相关研究,主要包括以下3个方面:一是基于不同估算方法对区域内的碳汇潜力进行测算。方精云等[15]运用改良的生物量法对中国森林植被碳库进行估算,分析中国森林植被的CO2源汇功能;姜霞等[16]将全球林产品模型和IPCC碳汇模型相结合,对中国森林碳汇潜力进行评估,表明在现有经济发展速度下,2030年中国森林的总碳储量将达到88.69亿t。二是碳汇成本的估算。Van Kooten等[17]采用meta回归分析评估相关项目后,林业项目碳汇成本在315.84～1763.43元·t-1;黄宰胜等[18]借鉴Benítez固碳模型,对浙江省瑞安市20 a期的碳汇项目进行论证,表明考虑木材、不考虑木材收益时,碳汇成本分别在21.86、670.33元·t-1,远高于国际和国内碳汇价格。三是研究碳汇项目经营存在的风险。主要包括自然风险、人为风险、政策风险和市场风险[19]。陈卓旋等[20]通过构造判断矩阵并利用MATLAB R2013b 进行分析,表明政策风险和市场风险是最主要的风险,碳排放权交易政策、碳市场价格和碳汇交易政策是影响最大的风险因素;高沁怡等[21]基于贝叶斯网络构建风险评价模型,表明不同类型的CCER项目的风险水平不同,由高到低分别为碳汇造林项目、竹子造林碳汇项目、森林经营碳汇项目、竹林经营碳汇项目。
我国的CCER已经在2017年暂停,但是关于管理办法的修订和方法学的研究从未停止。随着双碳目标的提出,CCER重启已成必然,由于我国森林的面积储量,及其生态价值,林业碳汇项目必然会受到很大的关注[10]。
1.3 相关政策
近年来,我国高度重视林业碳汇在应对气候变化中的重要作用,将提升生态系统碳汇能力纳入国家发展战略当中。我国近几年关于碳市场和林业碳汇项目的相关政策详见表1。
表1 林业碳汇项目相关政策[9]
2.1 法律法规不健全
当前我国林业碳汇的发展,各试点省份都取得了不错的成绩,特别是广东和福建已走在全国前列。但我国仍无林业碳汇项目专门的法律法规。林业碳汇项目的开发、审定、备案、实施、监测、核证、签发和交易都需要相应的法律法规进行指导和规范,在现行的部门规章和条例中,法律层级不高,规定不清晰,不能有效指导林业碳汇项目的开发和交易[22]。
另外,我国法律规定,国家和集体是森林资源的所有者,经过开发后,林业碳汇产权从所有权中剥离,造成林业碳汇产权归属不确定,我国未从法律层面确定林业碳汇产权的归属[23]。林业碳汇的交易主体是项目开发公司,如果林地的使用权和流转没有明确的法律规定,项目开发公司承担较大的风险,影响开发者的合法权益和积极性。
2.2 缺乏相关技术体系和专业人才
2.2.1 项目开发水平有待提高 虽然近10年森林面积不断增加,在北部和西北地区仍然存在大量未开发的土地,我国用于可造林的土地还有约3000万hm2,但其中位于降雨量400 mm以下的干旱和半干旱地区的土地占50%,对于这类土地的开发和再造林难度较高[10]。
2.2.2 开发技术薄弱 总结各试点林业碳汇项目情况,项目进展比较缓慢,其根本原因是对项目本底了解不清,缺乏科学评估,不能准确有效地估算和测量其固碳量[24]。准确的碳汇计量模型和监测是项目正常实施的前提,目前已有马尾松、杉木和油松等生物模型和参数,其它模型的缺失,比如碳汇量预测模型研究较少,造成项目在审定时缺乏有效的科学依据。
2.2.3 方法学不完善 截止目前,经国家发改委批准备案的林业碳汇CCER方法学只有5种类型,包括碳汇造林项目方法学、森林经营碳汇项目方法学、竹子造林碳汇项目方法学、竹林经营碳汇项目方法学和可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学[25-26]。基于以上5种方法学申请的项目在整个CCER项目中占比较少,其原因是林业碳汇方法学中遵循的项目额外性和其它使用条件还需进一步明确。对于其它具有碳汇效果的林业项目,比如茶业、天然林和原始森林等应有适用的方法学。
2.2.4 专业人才缺失 林业碳汇项目开发和交易是新兴事物,同时涉及多个专业学科,包括经济、林业和环保等,但目前企业和政府机构参与较少。另外,由于其相关标准、规则和指南等不断修订和增加,造成各级管理部门、科研机构和基层单位缺少管理人才和技术团队。
2.3 市场不活跃,价格不高
根据中国自愿减排交易信息平台数据,只有3个项目实现减排量备案,获得备案和签发的数量较少。
在当前政策下,控排企业每年可使用的CCER抵消比例小于5%,进行林业碳汇交易的量较少,各区域市场关于CCER项目抵消比例和要求见表2[27]。同时,在试点区域内,只有上海和重庆无地域限制,其它试点存在地域性限制。截止到2022年,我国CCER碳价长期在20～30元·t-1CO2之间,从其他交易所了解到,有些地区CCER碳价低至10元·t-1CO2左右,远低于配额的价格。对比欧洲碳价,接近于350元·t-1CO2,林业碳汇市场的回报率有待提高。张颖等[28]研究表明,碳汇项目的培育和养护成本是收益的2～3倍。根据预测,碳价在2030年以后会逐渐达到人民币200～300 元·t-1CO2,只有碳价能平衡或者超过其成本,林业碳汇对于当地社会发展的贡献才能体现出来,有助于提高林业碳汇市场的活力[5]。
表2 CCER项目限制比例[27]
3.1 完善法律法规
结合各试点省份的林业碳汇项目交易实践,制定全国统一的林业碳汇法律法规[29]。主要包括:①明确林业碳汇产权。林业碳汇产品的所有权归属于碳汇经营者。结合抚州市和费县等[16]林业发展经验,将林农林地以自愿的方式集中在一起,交由碳汇项目开发公司运营,与林农签订协议,确定双方的权利和义务。②完善交易市场法律制度。随着《碳排放权交易管理条例》出台,未来将会有更多高层次的法律予以规范。条例作为纲领性文件,应建立相应的细则和管理办法对其进行补充和完善[30]。
3.2 加强技术体系建设
科学开发林业碳汇项目,应从以下各个层面研究解决:①政府牵头组建专业的科研机构。组织跨部门、跨专业科研力量,成立专业的科研机构和院所,针对性地解决西北地区开发难、方法学较少和测量不准确等问题[31]。②完善计量和监测技术体系。林业部门应作为牵头单位,完善碳计量模型参数和相关因子,制定全国统一的计量标准,构建与国际接轨,具有中国特色的国家碳计量和监测系统。③加强专业人才的培养。提高专科招生比例,随着就业形式的日益严峻,建立适应林业市场需求的本科和专科比例至关重要;调整招生方向,高校和企业应有机结合,把人才培养和企业需求高度融合;争取培养一批林业知识扎实、专业素养较高的干部队伍;强化复合型人才培养,现有林业院校应加强与其他理工学院组建符合林业碳汇项目的专业学科,培养一批复合型人才。④简化开发流程和降低开发成本。建立“核证+备案”的认证和管理机制,通过遥感和大数据等技术减少项目的开发成本[32]。
3.3 加强宣传力度和提升市场活力
加强林业碳汇的宣传主要包括以下2个方面:①政府应牵头组织不同类型的林业碳汇专题学习,重点排放企业单位、林业管理者、项目开发者应积极参与。②新闻媒体单位应将碳达峰、碳中和和碳交易等相关知识和政策通过互联网和公众号平台进行宣传,加大林业碳汇的宣传力度。
提升市场活力主要包括以下5个举措:①建议生态环境部纳入新的自愿减排行业,扩大林业碳汇的抵消比例,在政策上为林业碳汇保留一定的发展空间[33]。②推进碳标签和碳普惠制度,在商品标注上产生的碳排放量、是否进行碳中和引导人们低碳消费[34]。③政府作为牵头人,相关会议、培训和政务活动实现碳中和,向有关碳经营者购买碳汇量。④积极探索林业碳汇CCER市场下的碳金融[35-36],包括债券、基金、期权、期货和信用等。⑤加强碳汇价格市场化,让更多的主体参与到林业碳汇项目开发,促进更多生态产品价值转化。
随着双碳目标的提出,林业碳汇的研究受到越来越多学者的关注和研究。虽然前期我国在试点中取得一定成就,但是,林业碳汇项目在开发和交易过程中仍存在很多问题。为了促进林业碳汇项目在国际和国内碳市场的发展,应在现有基础上完善相关法律制度和工作机制、补充方法学和技术体系、加强碳汇人才培养和提升市场活力。未来应该密切关注国际社会气候变化的谈判进展,研究相关公约和协议对林业碳汇产生的影响,全面认识林业碳汇在双碳背景下的重要作用,从全局上把握林业碳汇的机遇和挑战。同时,应当积极建立政府主导、企业参与、市场运作的良性互动机制和治理结构,充分学习国外林业碳汇项目相关管理办法和国际碳汇交易体系的成功经验,结合我国的试点项目和相关案例,形成具有中国特色的林业碳汇体系。
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