潘加军 王一阳
摘 要 随着新时代我国社会主要矛盾转化，人民日益增长的美好生态环境需求与生态环境治理不平衡不充分的矛盾日趋强烈。协商民主通过主体间平等对话、公共协商和利益表达等促进公共利益与私人利益的平衡，推动生态民主政治建设和环境善治，形成对环境问题认识的一致性和公共利益的长远考量，使公民的环境抗争行动转向理性协商渠道，在沟通协商中有序地化解利益冲突，保障公民环境权益，推动环境治理体系和治理能力现代化。
关键词 协商民主；
环境权益；
治理；
保障
进入新时代，人民日益增长的优美生态环境需要与环境治理不平衡不充分的矛盾成为了社会主要矛盾的重要方面。党和国家以推进环境治理体系和治理能力现代化为方向，将“鼓励公众积极参与，维护公众环境权益，构建全民参与的社会行为体系”作为加快生态文明建设重要着力点。然而，面对利益主体多元化背景下生态环境治理不确定性、复杂性变化，如何通过治理模式转变和治理机制优化，解决政府权威性环境管制日渐乏力、环境治理体系碎片化、公民环境参与有效性不足、环境利益冲突逐渐加剧等问题，是当前地方政府亟待突破的关键点。学界运用协商民主、协同治理和整体性治理等理论，倡导决策参与、信息共享、对话交流和互动合作，探索破解我国环境利益冲突的复杂性困境。例如，郎友兴（2005）提出通过商议性民主推动公民广泛参与环境决策、增进主体间的信任和达成共识；
徐勇（2018）提出以共建共治共享推进乡村人居环境整治；
俞可平（2015）强调构建官民共治和社会共治的现代生态治理体制等。这为生态环境多元治理以及环境治理体系和治理能力现代化建设提供了重要参考。但协商民主对于生态政治改革和生态民主建设的理论逻辑及运行机理仍有待进一步探索。
一、协商民主的理论逻辑
（一）建构于协商对话基础上的公民权利保障
现代西方协商民主理论是二十世纪八十年代开始逐步兴起和发展的民主议题，它源自于多元化发展背景下对自由主义民主缺陷的批判与反思，对传统民主价值的复兴与推崇。进入九十年代，协商民主理论和实践在批判、反思和辩护等论证中得到了快速发展。作为一种政治思想和民主治理体制，它要求通过自由平等对话、辩论、审议和协商等形式调整不同主体的利益关系，形成了减少和缓和社会冲突、解决政治合法性危机的重要工具和方法。学术意义上协商民主一词最早由美国学者约瑟夫·M.比塞尔在其文章《协商民主：共和政府的多数原则》中使用，本意是反对精英主义宪政阐释，为美国宪法的“民主特性”所辩护。后期一批学者如伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、乔治·瓦拉德斯和尤尔根·哈贝马斯等从不同的角度对协商民主的源起、内涵、价值、运转条件和实践形式等进行了较为深入的探讨。其中，亨德里克斯提出，“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策”。[1]哈贝马斯以交往理性为哲学基础，界定协商民主理论的商谈原则和民主原则，强调民主协商的实施是建构在公民基本权利体系保障基础上的。澳大利亚学者何包钢认为协商民主是一种决策机制、治理机制、公共参与和培育公民精神的学校，它旨在追求一个人格受到尊重、每个人的声音及其理性得到尊重的公正社会。[2]虽然国外学者对协商民主理论有着各自不同的见解，但在西方语境中对其基本内涵定位具有较强的一致性，即为了应对文化多元主义、大规模的社会不平等和社会复杂性等社会“事实”的挑战，公民在民主政治体制下，通过公共讨论、沟通、交流、协商和审议等方式，平等地广泛参与公共政策和政治生活，以促进相互理解、达成共识和形成合法性公共决策。由此可见，协商民主不仅是解决政治合法性的方式和手段，而且着重于以实现公共利益为责任，强调尊重和保护公民的政治参与权利，引导公民理性地表达利益诉求，通过互动调节的方式加以解决。
（二）践行于人民利益保障基础上的国家治理
中国特色社会主义协商民主理论以马克思主义民主理论、统一战线理论、多党合作理论和群众路线理论为指导，产生于新民主主义革命时期的“三三制”建立抗日民主政权局部实践，形成于新中国成立时期中国人民政治协商会议的召开及其相关制度的建立，丰富和发展于改革开放以来中国特色社会主义民主政治制度建设。经过多年的实践探索，我国逐步建构成了以政治协商和社会协商为主要内容，以政党协商民主、党内协商民主、基层协商民主和网络协商民主为主要形式，以广泛多层制度化为主要特征的社会主义协商民主制度，并且在实践中不断丰富和发展，成为国家推动社会治理创新、促进人民参与国家经济社会发展重大事项和关系民生切身利益决策的重要渠道。中国特色社会主义协商民主是广大人民群众在党的领导下，以自由、平等、理性和责任为原则，通过人民政协等渠道对经济社会重大问题及涉及公民切身利益问题，进行广泛而充分讨论推进决策民主化，以促成主体认同实现人民根本利益的政治体制和治理机制。党的十六大以来，作为选举民主的重要补充和现代国家治理的重要形式，协商民主的制度化、规范化和程序化不断增加。2006年中共中央通过了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种形式。”这充分地肯定了协商民主在社会主义民主建设、决策体制改革和国家治理能力提升中的价值地位。2007年党中央将“把政治协商纳入决策程序”列入到党的十七大报告中，强调“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。表明通过公共协商形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，是推进决策科学化民主化的重要前提条件。2012年党的十八大首次确立“社会主义协商民主”的概念，明确指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”。党的十九届四中全会再次提出“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，作为“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的重要内容、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。这是中国共产党在新的历史起点上国家治理理念的重大思考，也是国家治理制度的重要创新，为推动社会主义政治发展和现代国家治理创新提供了重要指导。
（三）契合于复杂社会的协同合作治理
随着全球治理向民主化、协作化和网络化方面发展，协商民主逐渐成为了现代国家治理变革的重要选择，也为国家治理现代化转型提供了重要理论基础。虽然协商民主与协同治理存在一些差异，但从本质上来看，协商民主与协同治理的治理理念、治理技术和运行逻辑有相当强的耦合性、契合性。主要表现在三个方面。一是协同治理和协商民主两种治理范式的产生源于国家与社会关系嬗变、多元化发展背景下公共事务治理需要。社会结构分化、利益主体多元化和思想多元化所造成的复杂性、碎片化治理环境，以及不断扩散的社会公共性，促使国家治理结构从一元单向治理向多元交互共治转变。这种治理结构的变化要求让更多的利益主体参与到决策过程中来，这就需要更多的协商与合作，多个主体共享公共权力，通过民主协商、沟通协调、配合协作、协同增效等方式构建利益分配均衡机制，减少利益分歧与偏见，缓和矛盾冲突或协调不同利益。二是两者都以公共利益最大化、共同的善为价值目标导向。协同治理是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等公共行动主体在相互依存的环境中彼此协商与协作，发挥各自资源优势在良性互动中推动善治目标的实现。协商民主是在尊重不同主体利益基础上通过对话、谈判和妥协等达成某种共识，提升公共决策的合法性，推动各方利益均衡实现。因此，从本质上而言，协同治理和协商民主都在寻求一种良性有效的治理机制形成和谐稳定的社会秩序，保障公民权益，维护社会公平正义，提供公共服务以促进公共利益最大化。就我国而言，“协商民主具有‘三性，即法治性、善治性、理治性，现代国家治理也有制度化、公平化、有序化的‘三化要求，二者之间是一种高度契合的关系”。[3]三是两种治理范式都以公民有序参与为基本立足点，强调公共理性、信任关系、有序参与和制度化建设等原则或机制在实现治理目标中的重要作用。协同治理意味着政府不再单一依靠强制力或发号施令去完成公共管理过程，而更多的是依赖于与其他主体进行民主协商对话、资源共享、相互合作建立伙伴关系来推动治理目标的实现。因此，协同治理格局建构中各主体的以共识为导向有序地理性参与，形成彼此的信任关系则显得尤为重要。除此之外，为了使各协同主体趋异的利益偏好与利益诉求尽可能形成共识并达成一致行动，必须有相应的制度给予保障，包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促进协商与和解的非正式制度安排。自由而平等的公民参与公共决策是治理赢得合法性条件之一。协商民主意在构建政府、公民、社会组织和市场组织等主体之间的自由、平等、互信和合作网络化社会关系，为促进协商治理提供基本条件。协商民主为协同治理提供了理论框架和实践路径，彰显了合作治理的开放性、包容性和系统性。反过来，从某种意义上来说，协同治理是协商民主理论与方法的运用，两者在价值取向、运行机制和治理目标等方面存在多维度的高度契合性。
二、生态环境治理中的协商民主建设
（一）通过生态政治改革保障公民环境权益
后工业社会全球环境问题的复杂化、环境利益冲突频发，意味着环境问题影响并渗透到政治、经济和文化等领域，环境危机已经俨然演变成了全球性政治性问题，环境治理亦超出了一般社会管理或技术变革范畴。面对环境风险叠加、环境运动的持续压力、主权国家治理能力不足等挑战，各国政府开始思考借助于政治手段和方法，通过政治治理变革以推动生态政治化发展应对世界环境难题。学者们从理论上反思引发环境危机的深层次原因，提出推进政治权力体制变革、发展基层民主和倡导多元主体合作等环境政治措施实现绿色发展。例如，美国学者丹尼尔·A·科尔曼认为将环境恶化问题归因于第三世界人口增长、工业技术的滥用和消费者的非绿色抉择等只是浅层次解释，而真正探寻环境危机背后的深层次原因必须从现行社会制度、社会权力关系以及相应的价值体系方面入手。资本和权力的过于集中、狭隘的经济增长价值体系、社群合作的丧失才是环境危机的真正根源。“政府权力的集中，必然导致公民权利包括环境权利的式微；
而公民权利的式微又必然引起一系列的社会问题包括环境问题。”[4]资产阶级以利润最大化作为唯一向度，政府权力与资本勾结，为企业破坏自然的生产行为提供庇护，所有决策都围绕企业利益所进行，公民的环境权益被剥夺得所剩无几。为此，为了创新一个“生态社会”，必然反思现存的社会体制弊端，以可持续发展和社群合作价值观为基础，重建参与型基层民主，赋予公民自治权力促进公共决策。这种民主既尊重了公民的环境利益，又能提升公民的生态意识，增强其环境保护的积极性主动性。
（二）构建生态民主应对环境危机挑战
与科尔曼的参与型民主建设观点相吻合，学者罗伊·莫里森、罗宾·艾克斯利等对自由民主制进行了系统的生态批评，更加具体地提出构建生态民主或包容性民主应对环境危机的挑战。莫里森最早提出了“生态民主”的概念，认为生态民主是构建生态文明的方法，也是工业社会向生态社会转变的必由之路。“建设生态民主需要呼吁全人类积极行动起来，需要人们志愿相互合作，保护自然，构建人类生态文明。”[5]生态民主是现代新型民主范式，它强调基层民主参与环境治理的重要性，注重于构建一种人类社会内部自上而下和自下而上相结合的新型民主框架，其实质在于实现人与人、人与自然、人与社会之间的环境公正、社会公平和社会正义。艾克斯利指出在环境议题上应关注公共福祉与利益的社会审议和决策，但“那些拥有较多资源、信息并处于政策决策核心地位的行为体，与那些社会与经济上处于边缘地位的弱势群体和阶级相比，有着明显的游说与讨价还价的优势地位”。[6]针对自由民主体制对环境公民权的忽视和环境公共决策中的不公平问题，艾克斯利从生态民主视域提出扩大公民环境公共参与；
审议民主是实践生态民主的最好手段，审议民主模式将公共利益置于私人、局部或个人利益之上，注重人与人之间的平等对话、公共协商、合理权利诉求与反思，内含了协商民主的诸多要素。福托鲍洛斯指出，造成生态危机的根本性原因是“建立在市场经济制度基础之上的、以等级制社会为特征的统治关系以及其中所蕴含的主宰自然界的观念”。[7]他主张摒弃人类制度化统治以及对自然进行征服的观念，用包容性生态民主范式取代市场经济，构建环境友好型制度框架，提升公民的生态意识，推动人与自然的和谐相处。
（三）生态民主是协商民主在环境治理领域的重要表现
协商民主理论与方法在环境治理领域表现为生态政治和生态民主等形式，为多元主体参与环境治理提供实践思路。由政府、企业和公民等环境利益相关者在自由平等的基础上，就环境问题治理权力配置和责任承担进行广泛而充分的对话、讨论和审议，力图通过自由平等对话缓解冲突，促成一种共识或集体决策，并在相互依赖和良好合作中推动生态环境政策有序执行的新型民主范式。协商民主理念、机制和制度等运用到环境治理领域，一方面源于环境问题的公共性、复杂性和紧迫性。环境治理需要一种新型的公共治理模式，要求每一个与环境利益相关者拥有参与决策的机会，加入到集体治理行动中去。并且，传统政府主导环境治理实践模式存在社会力量参与不足、激励结构倒置和监督机制不健全等不足和缺陷，也要寻求一种新的决策方式、治理技术与治理形式。另一方面来自于生态文明建设的实践需要。生态社会的实现需要全体成员的共同努力，生态文明就是一种基于行为合作的新型文明形态，这种团结与合作往往通过协商互动来实现。“生态文明的目标是实现社会公正，其价值诉求表现为多样性、可持续性、整体性、责任和权力下放。实现生态文明必然要求进行生态治理。而作为一种治理形式，协商民主成为生态治理的路径选择。”[8]由于不同主体在环境事务上存在价值理念、行为偏好和利益诉求等方面的差异，容易造成环境行动的非一致性甚至环境利益冲突，致使合作行为难以形成。而在代议制民主体制和传统官僚体系背景下，公民环境决策参与缺失和沟通渠道缺乏也弱化了环境治理政策及行为的合法性和正当性，降低了公民对公权力的信任，导致治理实践中的非合作化博弈行为。环境领域中的协商民主意在开放合作的条件下，建构一种鼓励公民参与、尊重多样化差异、追求生态公正和强化环境责任的良性互动运行机制，对环境治理问题进行协商、谈判，就其涉及的权力、利益、责任等达成共识，促进集体合作行为的形成。协商民主突破了公民参与环境决策的制度化瓶颈和结构化困境，有利于赢得公民的支持并提升决策执行的效果。除此之外，诉诸于环境公共利益的民主协商制度安排在对话过程中加强对自我利益追求的理性反思和环境公共责任的现实认知，明确各参与主体的责任感和使命感，为环境协同治理提供了重要条件。因此，协商民主既突出了公民参与的主体性、多样性和公共理性，又使主体之间相互理解、凝聚共识，形成协同合力，为环境治理的路径选择提供了思路与启示。
三、协商民主在公民环境权益保障中的运行机理
（一）国家基于协商民主保障公民参与生态环境治理权利
协商民主既是民主治理的新形式，也是民主权利实现的新保障。习近平总书记指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；
要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[9]从民主的参与意蕴来看，公民环境权可以视为是公民权利在环境公共治理与决策中的体现与扩展，这种权利的实现依赖于设计一套良性的决策程序、参与机制及治理方式来推动。“从社会学角度，环境退化的深层要素在于现代发展过程中，依靠消耗自然资源获益的人群与依赖生态环境生存的人群之间在环境问题中的决策地位存有差异，各自发挥不同作用，因此，建设生态文明需多方参与。”[10]环境治理中的协商民主是公民环境权理论与民主参与理论的有机结合，它立足于自由平等环境下拓宽公民环境决策参与机会影响环境公共事务，促进相互理解与合作，在环境政策制定与执行中实现并保障公民环境权。其运行机理在于：国家基于协商民主治理向社会放权，赋予公民及社会组织参与生态环境治理的权利。公民按照一定程序就环境权力和利益分配进行理性的讨论、对话和审议，达成一种倾向性生态理性共识，对经过协商达成的共识执行具有相应的责任监督机制，并且当这种共识出现损害或空白时有配套的补偿机制来完善。因此，“就本质而言，环境治理中实施协商民主就是实现、保障公民环境知情权、参与权、监督权和请求权的一种程序、原则、规则以及制度安排，是一种积极的环境公民权利，也是还权于民的新体现”。[11]
（二）主体间通过协商对话解决环境利益冲突
相比现行的代表制民主机制而言，以不断扩大公民参与为基础的协商民主机制可以制定出更民主和更理性的政策，更加符合公民环境权益治理需要。毋庸置疑，当前公民环境权益仍然是一种有待于公民个体去争取甚至斗争的潜在权利，这种权利的公共性、不可分割性等特征使其实现更多依赖于相关利益主体基于生态可持续性价值取向下的公共协商和公共理性，主体之间的相互交流、相互作用有利于培养公民生态共识，使他们既追求满足自己生存需要的环境权益，也会同时考虑其他个体及后代的生存环境需要。协商民主对公民环境权的治理逻辑，是通过拓宽公民参与环境决策的途径和形式，亦即实践公民环境参与权而体现出来的。“协商是一种政治过程，其中，参与者自由、公开地表达或倾听各种不同的理由，通过理性、认真地思考，审视各种理由，或者改变自身偏好，或者说服他人，进而做出合理的选择。”[12]协商民主提倡诚意且理性的对话，所有的参与者都能自由发表意见并愿意考虑不同的意见，公开讨论集中的环境决策信息，有利于减轻或克服由政府官员、部分环境专家等精英代表自上而下作出投资决策或环境政策时的有限理性。通过制度化、程序化的途径环境决策信息公开交流给予不同群体利益表达机会，有利于实现和保障公民环境知情权。公民广泛参与环境治理协商意味着充分尊重公民的主体核心地位和环境话语权，在环境决策之前和事后执行中进行生态审议并且达成的生态共识使公民将服从于更有说服力的论点而不是其他强制性的力量。因此，环境治理中协商民主实践以一种积极宽容的态度解决环境冲突问题，它依托于建立开放、互动和平等的讨论平台，促进公民、政府、企业和社会组织等主体之间的理性反思，形成对环境问题认识的一致性和公共利益的长远考量，使公民的环境维权行动进入理性轨道，在沟通协商中有序地化解利益冲突。
参考文献：
[1]Carolyn Hendriks， The Ambiguous Role
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本文系国家社科基金一般项目“新时代乡村环境共建共治共享社会治理格局研究”（编号19BKS202）的阶段性成果。
（潘加军系江南大学马克思主义学院副院长、教授、博士；
王一阳 江南大学马克思主义学院）
【责任编辑：张卓】
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