张宏伟 ，程 果 ，刘 丽
（沈阳农业大学马克思主义学院，辽宁 沈阳 110161）
乡村振兴关乎民族的复兴，直接关系到亿万农民的幸福生活。乡村振兴战略是新时代推进农业农村现代化的方向指引，能够切实增强农民群众的获得感和幸福感。2022 年中央一号文件进一步提出，“落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求，坚持自下而上、村民自治、农民参与，启动乡村建设行动实施方案，因地制宜、有力有序推进”[1]。村民自治制度作为我国基层民主实践的伟大创造，在推进乡村发展、实现乡村振兴、促进乡村善治中发挥着重要作用。进一步深入研究和探讨村民自治有效实现的路径，能够为乡村振兴提供强大的组织力量。
推进乡村振兴战略，实现农业农村现代化，是广大农民群众的共同愿望。作为中国共产党领导广大人民群众所进行的伟大制度创新，村民自治促进乡村发展的重要作用不容忽视。
1.1 村民自治是打通基层治理“最后一公里”的必要选择
党的十九届四中全会之后，我国农村基层治理步入现代化发展的重要阶段。但是，这并不意味着城乡之间发展不平衡的现象已经彻底消除，事实上，这种不平衡现象的彻底消除不会在短期内实现。党的十九大之所以提出乡村振兴战略，初衷并不是彻底消除城乡差别，而是想通过缩小城乡差距实现城乡全面融合[2]。实际上，在基层治理的过程中，我国历来主张“双轨制”，村民自治无疑成为我国基层双轨治理的一种延续。在农村，某些事物的解决可以由村民通过内部协商的方式自主完成。比如，农村基础设施建设可以由国家投资完成，而之后的管理和使用则无需国家的“一竿子”力量，可以由村民自治组织实现，这样才能解决公共产品的“最后一公里”问题。如果国家对农村基层事务干涉过多，反而容易影响农村基层自治工作的开展，从而导致新问题、新矛盾产生。由此可见，在推进乡村发展、促进乡村振兴的过程中，基层治理保持一定的自治性是必要的选择。
1.2 村民自治是提升农民乡村振兴参与意识的有效途径
在推进乡村振兴战略实施的过程中，作为主导力量的基层群众是否能积极参与，是乡村振兴能否实现的关键。在推进基层治理的过程中，村民自治唤醒了农民的自我管理、自我教育和自我服务意识。自治能够使村民真正实现对本村公共事务的有效处理，最大程度上保障村民的自身利益。同时，村民自治是基层民主的体现，充分彰显了农村基层社会治理有效。在日常事务的处理过程中，村民借助内部事务处理平台，充分行使“四个民主”权利，从而使得自下而上的民主得以有效实现。除此之外，在村民自治实施的过程中，在规则与秩序的约束之下，农民参与基层民主实践进程，锻炼了其民主参与能力，思维模式由以往的“官办民从”转变为“共商、共建、共享”，参与意识也由被动转向主动。
1.3 村民自治是乡村振兴价值目标的有力彰显
我们党始终高度重视“三农”问题，乡村振兴战略是立足党和国家事业发展全局作出的重大战略部署，是全面建成小康社会的客观要求。在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，明确规定了村民自治实施的重要目的，即“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”[3]。村民自治，即“由村民自己决定属于本村内部的事务”[4]，“自主管理本村的公共事务和公益事业，促进农村社会的良性运行、协调发展和全面进步”[5]。在推进乡村振兴战略的过程中，村民是主体，其自我意识的觉醒与自主管理、自助服务能力的彰显对推进乡村振兴有重要价值。乡村振兴战略的提出和实施，出发点和落脚点都是“人”，是为广大村民创造更好的生活条件，保障村民的各项权益得到真正实现，这种“人民性”契合了村民自治的价值理念。这意味着，村民自治的实施能够推动乡村振兴的实现，反过来，乡村振兴也能够更好地促进村民自治水平的提升，从而使村民的主体地位得到进一步彰显。
作为中国共产党在乡村治理过程中的有益探索，村民自治是促进农业农村发展、为农民创造幸福生活的不二之选，是我国民主政治制度中必不可少的重要组成。应该说，村民自治为乡村振兴的实现提供了组织力量和保证，但与此同时，实施过程中存在的问题也同样不能忽视。
2.1 部分乡村“空心化”导致自治主体缺位
近年来，随着农村文化水平相对较高的青壮年劳动力流向城市工作，在进一步促进城镇化发展的同时，部分农村“空心化”“老龄化”问题凸显。农村常住人口锐减，中坚力量不足，致使村民自治主体缺位现象明显。
村民自治的主体是村民，只有本村的居民才有资格成为自治的主体，而是否为本村居民的依据主要是看户籍。在农村，“人在户不在”“户在人不在”的现象普遍存在，自治主体缺位现象不可避免。外出务工的农民无法时时关注本村的公共事务，因为工作的流动性和不确定性，也不能做到随时与家人畅通联系。因此，需要参与民主选举时，他们或是因为不知道信息而错过，或是因为返乡选举的成本过高而放弃，或是因为已经不具备村民代表的资格而无法参与[6]。与此同时，外出打工的青壮年劳动力一般文化水平较高，留下的则大多是文化程度较低、政治素质相对不高的老人、妇女和孩子。由此一来，大量“精英”农民的外出务工对村级组织后备人才的储备和选拔都会造成不利的影响，导致村委会选举质量不高，自治功能的履行难度进一步加大。
2.2 部分村级治理行政化趋势凸显，自治单元过大
目前在我国，行政村是村民自治的基本单元。在实践中，也存在一些问题亟待解决。一方面，“乡”与“村”关系界定不明，行政村行政化作用日渐明显。作为村民自治执行机关的村民委员会并不是一级政府机构，但却往往被作为乡镇政府的派出机构，承担着大量的行政工作。“乡”与“村”本来的指导与被指导关系在实践中往往体现为领导与被领导的关系。这样，刚性的工作指标占据了村级组织的大量时间和精力，使得村民委员会的行政化凸显，村民自治效果大打折扣[7]。另一方面，自治单元较大，自治效果有待进一步提高。目前来看，我国行政村一般由几个自然村联合组成，规模普遍较大。自治单元过大使得自治难度加大、成本提高，影响了自治效果。比如，交通不便、环境相对较差的行政村，村民参与自治的难度就会提升，效率就会降低。与此同时，随着乡村振兴战略的进一步实施，国家的一系列惠农政策、资金和项目等向农村倾斜，农村的房屋、山林、土地等要素的价值凸显，为了维护自身权益，农民参与自治的愿望越来越强烈。如果自治单元过大，就会导致村民利益受损、社会矛盾激增等。
2.3 部分乡村集体经济相对孱弱，自治缺乏财力支撑
经济基础决定上层建筑。村民自治的实施需要有一定的财力支撑，否则自治就成了无本之木、无源之水，乡村振兴的实现也就成了一句空话。村民自治必须与农民切身利益挂钩，才能真正调动起农民参与自治的积极性。作为与农民切实利益直接相关的乡村集体经济，能够在引发农民关注经济利益的同时，激发其政治参与的兴趣。一般来说，若村集体经济基础相对较好，村民对村民自治的关注度和参与性就高，村民自治效果就好；
反之，如果集体经济基础较为薄弱，则村民的积极性和参与性就低，村民自治的效果就会不尽如人意。随着国家在农村出台相关的惠农政策，广大农村特别是贫困村的集体经济有了明显的发展，集体经济收入也有了显著的提升，村民的政治参与积极性显著增强。但是，依然存在部分农村集体经济孱弱的状况，乡村集体经济缺乏发展的可持续性，只要没有“国家力量”的“干预”，村民自治组织便缺少了能够凝聚群众的物质基础，“无钱办事”的难题不能解开，也就无法为村民提供有效的社会服务。而广大村民本就务农繁忙，若不能引起其参与自治的兴趣，村民自治便很难达到理想的效果。
2.4 村民自治机制和法律制度有待进一步完善
村民自治的价值追求在于民主，而民主这一价值目标的实现则需要规则的约束和保障。《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规接续出台，地方相关的配套法规制度等也陆续建立，村民自治的顺利开展有了有力的制度保障。尤其是党的十八大以来，中共中央出台了一系列发展和完善村民自治制度的文件和政策，保证了“民主选举更加阳光，民主决策更加科学，民主管理和民主监督更加规范”[8]，村民自治制度愈加完善。但是，随着农村经济社会的深刻变化，有的地方也存在一些诸如“民主监督流于形式、村干部用钱用权行为不够规范甚至引发贪污腐败等损害农民利益的问题”[8]，影响了村民自治的发展和完善。除此之外，村民代表会议和村民会议制度作为一个重要的组织形式，在村民自治中还缺乏配套的规章操作。另外，村规民约不够完善，甚至与现行法律相矛盾的情况也偶有发生。
村民自治的有效性体现在治理结果和治理过程的双重有效，所以，在推进村民自治的过程中，应该在主体、单元、规则等多方面协同并进，同频共振，这样才能够真正促进自治有效，实现乡村振兴。
3.1 加强乡村自治人才队伍建设，培育壮大自治主体
随着城镇化的发展和乡村“空心化”的进一步加剧，乡村成为一些人记忆中的地方，回到乡村也成为遥远的梦。推进村民自治，实现乡村振兴，不能只依靠留下来的村民。只有吸引更多人才的加入，乡村振兴才有希望。只有村民自治主体不缺位，乡村振兴才能真正实现。一方面，鼓励“走出去”的有志青年“走回来”。通过多种渠道吸引年轻人返乡创业，制定实施方案，政府可以给予更多的财政支持和更大政策优惠力度，为农业农村的发展注入活力。另一方面，选拔优秀人才，引领乡村发展。可以充分利用事业单位和公务员招考渠道，吸纳德才兼备的有识之士加入乡村治理队伍，为乡村振兴增添力量。除此之外，建立健全激励机制，为优秀村干部在农村发展提供条件。为优秀村干部向上发展建立和畅通渠道，建立健全其职务晋升和薪资待遇等的激励机制，让优秀人才能够真正在农村扎下根。乡村治理人才只有知农村、爱农民、懂农业，才能真正为农村发展注入活力，也才能在进一步实施村民自治的过程中促进乡村振兴。
3.2 坚持乡政村治制度边界，科学设置自治单元
在进一步推进乡村振兴的过程中，应该坚持乡政村治制度边界，科学界定“乡”与“村”，避免“村级政府”的出现，保持村民自治属性，从而保证政府治理与村民自治良性互动的实现。一方面，要进一步明确“乡”与“村”的关系，使二者之间的关系由“干预—依附”转变为“服务—监督”。乡镇政府要转变工作职能，不但要对村民自治给予指导、支持和帮助，同时又要避免过度参与和干涉，村民自治组织则需要充分发挥其在乡村治理水平提升中的重要作用。村民自治组织要做好上级政府和普通村民之间的桥梁和纽带，反映村民诉求，维护村民利益，解决好乡村发展过程中存在的问题。乡村治理重心下移，基层的治理作用才能得到有效发挥。另一方面，科学设置自治单元。只有自治单元设置科学、合理，才能使“乡”与“村”之间的关系良性发展。在设置自治单元的过程中，应该将地域、利益、文化、规模、规则、资源、政策以及农民意愿等众多因素考虑在内，充分结合不同村庄的历史、文化、经济、习俗等，综合考量，有序推进。只有这样，才能真正实现“对农村放权、为农民赋权”，让村民在自治的过程中真正实现自我管理、自我教育和自我服务，从而为农业和农村的发展贡献力量[9]。
3.3 打造乡村共同体经济，夯实村民自治财力基础
乡村共同体经济的有效运转，能够为村民自治提供必要的支撑。在推进乡村振兴战略实施的过程中，民主进程的实现可以通过经济振兴来实现。作为乡村振兴的重点，产业兴旺是村民自治追求的一个重要指标。可以针对不同乡村的实际情况，充分挖掘特色资源、培育特色产业，通过乡村旅游、特色农业等乡村产业新业态，打造乡村共同体经济，由此获得的经济收入可以作为乡村的公共资金，为村民自治提供物质保障。比如，湖北谷城徐治塆村在专家和新乡贤的主导下，通过“三众筹、四入股”的方式组建农民合作社，由此，资源由分散到整合、重组，再到规模化用于村庄的改造和特色乡村旅游产业链建设上，真正实现了“村里有产业、户户有项目、人人有事干、家家有收入”。所以，乡村共同体经济的建设和壮大，能够进一步提升村民的乡村共同体认同感，促使村民自治迸发活力[10]。
3.4 完善村民自治法律政策体系及制度保障
亨廷顿认为，在关系复杂的社会中，政治共同体的稳定与否取决于政治制度化的程度。而政治制度化是动态的过程，随着时代的发展和进步，其稳定性的实现取决于规则与程序的与时俱进。我国的基层民主在实践中不断发展，得益于村民自治相关制度的保障。要突破当前村民自治面临的困境，还需要制度上的不断完善。一方面，完善村民自治法律政策体系。村委会组织法的施行，为村民自治在实践中的进一步推进提供了有效的法律保障。在此基础上，还需要出台并完善相关配套法规，以突破村民自治的“瓶颈”。与此同时，相关部门应该不断完善相关政策，以更好地规范引导乡村振兴背景下的村民自治实践。另一方面，强化制度约束，完善村规民约。进一步探索并构建“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次协商格局，全面落实“四议两公开”制度，并因地制宜，进一步完善村民自治章程、村规民约，发动和依靠农民群众强化自我管理、自我约束等。
新时代乡村振兴战略的进一步实施，必须围绕如何实现国家治理体系和治理能力现代化做好顶层设计，站在奋力实现中华民族伟大复兴的战略高度不断推进乡村治理。只有切实发挥村民自治的重要作用，努力提升村民自治的能力和水平，充分实现自治有效，才能真正达到乡村善治。
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