王怡 郭萌
摘 要：小流域是山區乡村典型的生态单元，在小流域治理中存在着实体单元与虚拟单元错位造成的治理约束问题。乡村规划是统筹资源助推发展的蓝本与指引，在分析小流域治理实践逻辑的基础上，以丹凤县老君河小流域统筹规划为案例，确定规划思路和布局：在丹凤县“一县五区”总体发展目标引领下，紧扣老君河小流域资源禀赋特征，确立了“红色引领、生态优先、协调发展”三个原则和“党旗红、生态美、产业强、农民富、乡村好”的建设标准；
科学布局村庄，规划了“一核引领，五星闪耀，一环三区，全域点亮”四大实施路径。结合案例分析，小流域统筹规划应确立贴合实地、突出特色、盘活资源的发展原则；
设计由点到面、特色互补、资源整合的实施路径；
明确统筹分工、责任明确、强化监督的保障机制，更好地实现乡村振兴20字总目标。分析框架和规划原则可以为形成镇村联动发展新格局、破解山区“碎片化”治理困境提供设计工具与实现路径。
关键词：小流域；
统筹规划；
协同治理；
乡村振兴
中图分类号：F327文献标识码：A 文章编号：1674-0033（2024）02-0084-07
引用格式：王怡，郭萌.小流域统筹规划助推乡村振兴研究[J].商洛学院学报，2024，38（2）：84-90.
A Study on Promoting Rural Revitalization Through Overall Planning of Small Watershed
WANG Yi1， GUO Meng1，2
（1.The New Style Think Tank of Shaanxi Universities Shangluo Development Research Institute， Shangluo University， Shangluo 726000， Shaanxi; 2.College of Education， Shaanxi Normal University， Xi"an 710119， Shaanxi）
Abstract：
Small watershed is a typical ecological unit in mountainous rural areas， In the governance of small watershed， there are governance constraints caused by the dislocation of physical units and virtual units. Rural planning is the blueprint and guidance for coordinating resources to boost development. Taking the overall planning of Laojunhe small watershed in Danfeng County as a case， the planning ideas and layout are determined on the basis of analyzing the practical logic of small watershed governance：
under the guidance of the overall development goal of "one county and five districts" in Danfeng County， closely following the resource endowment characteristics of Laojunhe small watershed， playing the red and green cards well， establishing the three principles of "red guidance， ecological priority， coordinated development" and the construction standards of "red party flag， ecological beauty， strong industry， rich farmers， good villages"; scientifically distributing villages， planning the four implementation paths of "one core leading， five stars shining， one ring and three districts， and the whole area shining". Combined with the case analysis， the overall planning of small watershed should establish the development principles of fitting the field， highlighting characteristics， and revitalizing resources; design the implementation paths of point to face， characteristic complementarity， and resource integration; clear the guarantee mechanism of overall division of labor， clear responsibility， and strengthen supervision， so as to better realize the general goal of rural revitalization. The analytical framework and planning principles can provide design tools and implementation paths for forming a new pattern of town-village interactive development and breaking the "fragmentation" governance dilemma in mountainous areas.
Key words：
small watershed; overall planning; collaborative governance; rural revitalization
小流域治理不仅是改善人居环境的民心工程，也是实现乡村振兴战略的有效手段。2012年以来，中央一号文件5次对小流域建设提出了明确要求[1]。小流域涵盖了山、水、林、田、路、居、村等相关要素，不同区域因小流域联合在一起，但资源禀赋、发展基础、行政归属各自不同，应该统筹规划、协同治理，以实现优势互补、发挥更大合力。小流域涵盖多要素，小流域治理研究涉及多学科，地理学侧重于探索小流域地质方面治理技术，经济学、管理学等学科侧重于通过打造中心村镇，形成区域网络型的人居与产业结构[2]。陆小成[3]在环境、水利等方面提出了小流域综合治理必须遵循五位一体的思想，采用新型技术因地制宜治理。小流域治理案例多集中在生态治理方面，研究者们提出了科学编制生态清洁型小流域规划，加快山体修护和水源保护，优化区域水环境，治理水土流失等方案。这些研究充实了小流域治理研究的理论与方法，为政府相关决策提供了理论依据和智力支撑[4]。但将城乡规划与经济学、管理学学科相结合，探索小流域统筹规划的具体案例研究较少，尚未探索出通过小流域统筹规划助推乡村振兴的具有一般意义的实现路径。因此，本文尝试在小流域治理逻辑分析的基础上，依据国家级乡村振兴重点帮扶县丹凤县老君河小流域统筹规划案例，对通过规划促进协同治理的经验进行总结，试图探索出可复制和推广的小流域统筹规划助推乡村振兴的路径。
1 小流域治理的实践逻辑
从发展经验看，治理单元的实体与虚拟异化形成的治理碎片是制约协调发展的主要原因。治理单元分为实体性和虚体性两类[5]。实体性治理单元主要包括各级行政区、城乡社区，实体性治理单元构建了行使政治权力和行政管理权力的空间格局和层级体系，是经济治理和空间治理的依据。而生态环保、基础设施建设、社会治理等事项有许多是跨行政区边界或跨行政层级的，需要借助虚体性治理单元。小流域多由跨行政区域的单元组成，在生态环保、重大基础设施方面借助了虚体性治理单元，但在社会治理等方面，存在实体单元和虚拟单元的错位现象，由此造成的治理约束仍是山区乡村发展缓慢的主要原因。
从发展现状看，目前山区发展仍然是我国全面推进乡村振兴的“短板”。山区乡村治理的“零散化”和“空心化”问题是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要障碍。小流域是山区乡村典型的生态单元，也是国家治理体系下“县—乡—村”多维权力交叉的乡村社会组织地域空间网络节点，其类型的多样性增加了乡村治理的复杂性。小流域空间治理是乡村振兴的一个难题，成功的治理案例能够为巩固山区脱贫攻坚和乡村产业振兴衔接效果，推进乡村治理模式创新提供一种可能。
从发展本质看，乡村规划应成为统筹资源助推发展的蓝本。山区小流域社会经济发展过程是以资源为核心的开发、利用、配置和管理等复杂的自然和社会过程，是一种多种资源参与、利用过程交错、多主体利益驱动的资源系统作用的过程[6]。乡村规划是加强基层治理体系和治理能力现代化的重要手段。面对国家治理体系和治理能力现代化建设、乡村振兴战略的要求，规划应构建适应地域系统特征的空间治理话语，推进作为公共政策设计的治理单元与实施载体的空间单元的多层次耦合，成为助推乡村振兴的重要指引与参考。
从发展方向看，小流域的多重属性能够为多维治理提供理论参考。我国在流域管理、河流生态系统保护、河长制流域治理上得到了多学科的理论共识和广泛实践，但推进流域的保护与发展面临诸多空间组织困境，流域背后蕴藏的地方社会、经济、生态机制，以及人文地理特征还有待深入研究[7]。小流域是重要的生态屏障，具有多重空间属性，乡村小流域单元“多层一体”空间组织建构，可以为推进国土空间规划体系改革下村庄规划的多尺度单元编制、创新和完善乡村治理机制、增强乡村空间治理能力、提供典型地域样本和实证经验，为构建国土空间多维治理体系提供重要理论基础。
2 老君河小流域现状
老君河是长江三级支流之一，位于陕西省境内，主要流经洛南县、丹凤县等县市，河流全长39.8 km，流域面积达262 km2。老君河在丹凤县境内流域涉及蔡川、龙驹寨、商镇三镇八村，是丹凤小流域的典型代表。丹凤县曾是陕西11个深度贫困县之一，2021年被确定为国家乡村振兴重点帮扶县。2020年，丹凤县2.4万户8.3万人贫困人口全部脱贫，为实施乡村振兴战略打下了坚实基础。
老君河流域拥有一定的红色历史资源。陕西丹凤是革命老区，老君河流域曾是陕南革命根据地中心，是鄂豫陕苏区和豫鄂陕革命根据地的中心区域。流域内红色文化底蕴深厚，文化旅游资源丰富。流域中蔡川镇下辖的留仙坪村作为中共商洛工委领导下的第一支抗日武装游击队诞生地，也是解放战争时期李先念所率中原军区北路突围部队与巩德芳率领的陕南游击队胜利会师地，被中组部确定为商洛市唯一的红色美丽乡村建设试点村。
老君河流域内沿线各乡镇间尚未形成协同发展的格局，流域整体经济发展水平处于丹凤县域下游，且流域内各镇村之间发展存在较大差距。其中，流域内沿线的页山村发展缓慢，村庄空心化严重，流域沿线的留仙坪村发展势头最好。流域沿线乡镇农村耕地后备资源分布零星、存量相对不足，流域耕地开垦成本较高，落实耕地占补平衡压力较大。流域沿线大部分村庄远离中心镇村，部分村庄交通不便，资源禀赋较差，普遍缺少主导产业，资源集约利用水平不高。老君河部分支流存在季节性污染现象，水资源供需矛盾日益突出，水资源开发利用率较低，流域滑坡、泥石流等地质灾害点多面广，呈现突发性、破坏性和群发性特征，生态环境治理任务艰巨。
3 老君河小流域规划的思路和布局
小流域协同治理是消除贫困、实现乡村振兴战略、发展地方经济的有效手段。老君河流域作为后发展地区小流域的代表，在小流域治理实践逻辑框架下，理清流域現状，深入分析流域产业、资源特征，明确流域发展方向，突出重点、兼顾全域，统筹合理布局、明确责任、明晰路径，以突破实体单元与虚拟单元错位带来的治理约束，增强区域协同能力，形成流域镇村联动发展新格局，从而推进流域经济发展与综合治理，同时能够为同类小流域发展治理提供经验借鉴。
3.1 原则思路
在乡村振兴20字方针总要求下，以丹凤县“一县五区”总体发展目标为引领，根据老君河流域现实基础、资源禀赋，确定“党旗红、生态美、产业强、农民富、乡村好”标准，通过“一核引领，五星闪耀，一环三区，全域点亮”四大实施路径，将老君河流域打造为省内一流乡村振兴示范区。
根据老君河流域特征，坚持红色引领、生态优先、协调发展三个原则。突出红色引领，凝练延伸区域红色文化，将其作为老君河流域开发的灵魂，构建红色主题景区，盘活各类红色资源，把红色生态资源优势转化为致富增收的绿色产业优势。坚持生态优先，深入贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立绿色发展理念，始终坚持生态效益是老君河流域最大效益，坚决打好污染防治攻坚战，全面提升老君河流域生态文明建设水平。坚持协调原则，统筹流域沿线镇村“一盘棋”发展，优化基础设施、产业结构、镇村空间布局，形成流域内各镇村产业特色鲜明、优势互补、三生融合、联动发展的新格局。
老君河流域治理分三步走，第一步，重点打造蔡川镇留仙坪红色美丽村庄，明确具体要求和目标时限，抓紧推进实施，按期建好红色美丽村庄。第二步，整合优化，围绕蔡川镇留仙坪村核桃、中药材、杂粮加工、旅游“四大”产业做文章，统筹整合资金项目，盘活集体资源资产，把红色生态资源优势转化为致富增收的绿色产业优势，将老君河流域打造成乡村振兴示范区。第三步，全面提升，实施“旅游+”战略，打通产业链，实现三产融合发展，提升公共服务品质，建设尧柏水泥运输产业路，强化营销战略，打造红色美丽村庄建设示范地，将留仙坪创立为4A级景区。
3.2 小流域协同发展的战略布局
根据小流域治理的实践逻辑，老君河流域是山区乡村治理一个典型的虚拟性治理单元，需明确区域发展定位。老君河流域涉及多个村庄，发展特色与资源禀赋各不相同，因此需确定核心村庄与其他村庄定位。乡村规划是统筹流域资源，助推发展的蓝本，需在商洛及丹凤发展战略及上位规划框架下，做好老君河流域战略定位与规划构思，突出特色、谋划未来、保护生态、完善机制。
3.2.1战略定位
以“党旗红、生态优、产业强、农民富、乡风好”红色美丽村庄建设为战略导向，从“绿水青山就是金山银山”发展理念出发，依托红二十五军和中原突围红色文化资源优势，以留仙坪红色美丽村庄为核心，有效盘活老君河流域镇村各类资源，因地制宜发展集体经济、特色产业、红色旅游，使老君河流域成为乡村振兴的样板和标杆，打造陕西省红色美丽村庄建设示范地。
总体发展思路：传承红色基因，打造美丽家园，共享美好生活。一个发展目标：省内一流红色美丽村庄示范地；
四大发展理念：红色旅游内涵式发展、生态旅游可持续发展、产业旅游渗透式发展、创新旅游引领式发展；
四大发展路径：一核引领、五星闪耀、一环三区、全域点亮。
3.2.2空间发展路径
依据项目区地形地貌、基础建设、文化分布及产业要素，将项目区划分为“一核五星一环三区”的空间格局。
一核引领：红色美丽村庄（留仙坪村）。依托留仙坪村的红色文化资源优势，打造老君河流域旅游核心。以陕南游击队指挥所、会师广场、张孝仓烈士故居和烈士墓、教育培训基地、村党群服务中心等重点区域为核心吸引力，以红色教育和研学基地为旅游富民抓手，最终将留仙坪由红色教育基地升级为红色美丽村庄建设示范地。
五星闪耀：三产融合体验（油坊街村），特色风情休闲（鱼岭村），秦岭原乡探秘（页山村），生态观光亲子（张村），遗址文化寻踪（陈家社区）。以油房街三产融合体验、鱼岭村特色风情休闲、页山村秦岭原乡探秘、张村生态观光亲子、陈家社区遗址文化寻踪五种方式，突破单打独斗、碎片开发的封闭式独立开发思维，对五个重点项目进行联动开发，激发老君河全域吸引力。
一环三区：红色生态旅游黄金环（蟒岭绿道—老君河），红色文化区（油坊街村、留仙坪村、页山村），生态康养区（鱼岭村、张村、陈家社区），集散休闲区（老君社区、陈家社区、贺家社区）。通过对红色文化外延拓展，与留仙坪相联系的其他区域结成联盟，合力形成大景区，连通商洛市商州区北宽坪蟒岭绿道和老君河旅游的大环线，形成真正的“左有北宽坪，右有留仙坪”的老君河景区红色旅游格局，推进当地产业融合与延伸发展。红色文化区、生态康养区、集散休闲区旅游资源联动，创新打造功能齐备的新型旅游体验，促进全域空间拓展。最终实现全域点亮，即“山中党旗红，流域生态好，沿村产业强，村社富足美”。
3.2.3空间结构功能
红色文化区。包括油房街村、留仙坪村、页山村。依托留仙坪村红色美丽村庄建设，构建“1个核心景区+1个体验区+1个探秘区”三大发展路径。做强留仙坪核心景区，吸引党建研学游客；
打造油坊街三产融合体验区，通过美食+民宿，创新旅游新业态，激活夜经济，留住游客；
打造页山原乡探秘区，以秦岭原生态民俗文化，激发猎奇心，牵引游客。三者有机互动，最终将留仙坪由红色教育基地升级为红色美丽村庄。
生态康养区。包括鱼岭村、张村、陈家社区。依托鱼岭水寨山清水秀的良好自然基础和“鱼岭八景”的独特风光，培育壮大三村中药材产业，凸显鱼岭山寨生态康养功能，将张村打造为生态观光亲子区，陈家社区打造为遗址文化寻踪区，构建山水田园综合体，三村功能定位有机互动，形成旅游综合服务区、田园度假养生区、湖心观光休闲区、山地文化体验区、踏溪溯源寻踪区的生态康养大健康体系。
集散休闲区。包括老君社区、贺家社区和陈家社区。依托三个社区毗邻沪陕高速、312国道、紧靠城区的交通区位优势，紧抓易地搬遷社区建设发展的大好机遇，依托社区开发产业，积极发展第三产业，将游客服务中心、客运站、停车场、餐饮住宿、娱乐休闲、营销宣传、科普养生等产业有机融合，将三社区打造成游客集散中心和娱乐休闲活动集中区，通过构建吃住行游购娱全方位旅游服务体系，打造特色鲜明的集散休闲区。
3.2.4空间主题形象
红色文化区主题形象。以区域红色文化延伸的军民鱼水情、忆苦思甜的革命精神为依托，将其作为片区开发的灵魂，引导片区的旅游项目开发、产品体系培育、配套设施与商业运营发展。以留仙坪红色主题教育为根本出发点，围绕会师广场、指挥部、烈士墓、干部培训基地等现有环境，以红色主题拓展、红色文化深度体验等方式探索片区发展的路径。注重对留仙坪红色文化内涵的演绎和创意，以主题拓展体验和深度行走体验、红色运动休闲为表现形式，通过游乐项目、创意体验项目、户外拓展项目、角色扮演项目、动漫影视等创意产品、生态度假项目的综合开发，构建红色主题景区。
生态康养区主题形象。仙境鱼岭，绵延秦岭中的田园水寨，在充满开放和包容气质的梦想空间，领略丹凤特有风情，感受中国山水文化，使其成为休闲的乐土、心灵的家园、生态与人居完美对接的“第三空间”。山间坡道、河边台地种植中草药等林特产业，同时在项目区大块田地种植雷竹、油葵、山楂、薰衣草等花卉，形成大面积田园景观效果。充分利用林地、闲置地、荒地，通过“龙头企业+平台公司+村集体合作组织+农户+基地”的农村“三变”改革模式打好传统村落发展的基础，充分吸引在地就业，利用地域文化优势发展相关产业。充分利用好村集体闲置资产、通过功能复合等模式集约出可发展空间，创新结合宜居农房改造和闲置用房形成可利用空间，为传统村落的产业创新综合发展奠定可对接市场的基础。
集散休闲区主题形象。依托三社区的可利用土地，以及便利的交通位置，在老君社区建设老君河景区的交通集散中心，设置约100个停车位，同时设置换乘车站，为游客提供景区观光换乘服务，依托集散中心建设A级旅游厕所、特色商店、小吃街、民间作坊、生态餐厅、步行街等旅游服务设施。提升区域内景区服务质量、完善接待服务功能。鼓励社区居民开办当地美食特色餐厅，依托丹鳳牛筋面、丹凤十三坊等美食，打造“丹凤家宴”，让游客享受“家”的味道。对居民宅院进行改造，开发养生养老主题民宿，研发养生美食，开展有氧运动，科普养生知识，将老君社区、贺家社区、陈家社区打造成为老君河养生养老的集中区，打造成陕西乡村养生康养度假的典范。
在此框架下，确立了老君河流域“党旗红、生态优、产业强、农民富、乡风好”的发展要求、“红色引领、产业兴旺、乡村美丽、乡风文明、治理有效”的发展目标、13项主要任务与17个重点工程（见图1）。
4 小流域统筹规划的建议
乡村规划是统筹区域资源的总体部署，是指导乡村发展和建设的基本依据，也是区域未来发展的蓝图指引。针对山区乡村治理的零散化、空心化、碎片化等问题，丹凤老君河小流域的思路与布局设计为统筹资源、多维治理，助推乡村发展提供了一个可借鉴的案例。小流域是山区乡村典型单元，在规划设计中应根据区域特色，在上位规划指导下确立发展原则、选择最佳路径、明确保障机制，才能优势互补，实现镇村的联动发展。
4.1 确立贴合实地、突出特色、盘活资源的发展原则
小流域统筹规划要纳入当地总体发展目标，商洛市确立了“一都四区”总体发展目标，即以精心打造中国康养之都、高质量发展转型区、生态文明示范区、营商环境最优区、市域社会治理创新区，奋力谱写新时代追赶超越新篇章。丹凤县为商洛市所属六县一区之一，确立了“一县五区”总体发展目标，即打造中国康养名县，建设高质量发展先行区、现代产业聚集区、生态宜居示范区、营商环境最优区、社会治理创新区。因此，老君河小流域规划设计了“一核引领、五星闪耀、一核三区”的空间布局，保证规划贴合实地。同时，小流域规划要注重突出特色，小流域具有“多层一体”的空间组织建构，一是小流域自身具有特色，二是小流域的构成村也各具特色。老君河流域规划中突出了以留仙坪村为核心的红色资源，同时考虑了小流域的生态资源。因此，确定了以“党旗红、生态优、产业强、农民富、乡风好”红色美丽村庄建设为战略导向，依托红色文化资源优势，有效盘活老君河流域镇村各类资源，因地制宜发展集体经济、特色产业、红色旅游，使老君河流域成为乡村振兴的样板和标杆，推进当地产业融合与延伸发展。确立了“红色引领、生态优先、协调发展”三个原则。突出留仙坪村红色引领，凝练延伸区域红色文化，将其作为老君河流域开发的灵魂，把红色生态资源优势转化为致富增收的绿色产业优势。坚持生态优先，牢固树立绿色发展理念，始终坚持生态效益是老君河流域最大效益，打好污染防治攻坚战，全面提升老君河流域生态文明建设水平。坚持协调发展，统筹流域沿线镇村“一盘棋”发展，优化基础设施、产业结构、镇村空间布局，形成流域内各镇村产业特色鲜明、优势互补、三产融合、联动发展的新格局。在统筹规划中，只有贴合实际、突出特色，才能盘活资源、优势互补。
4.2 设计由点到面、特色互补、资源整合的实施路径
小流域的协同发展，建立在科学的实施路径基础上。主打特色和核心村庄是协同发展的中心点位，要由点到面，带动流域区域发展，实现特色互补，资源整合。在老君河小流域规划设计中，秉承了“传承红色基因，打造美丽家园，共享美好生活”的思路，围绕“省内一流红色美丽村庄示范地”的发展目标，遵循“红色旅游内涵式发展、生态旅游可持续发展、产业旅游渗透式发展、创新旅游引领式发展”四大发展理念，由点到面、特色互补、资源整合，用“一核引领、五星闪耀、一环三区、全域点亮”的路径实现核心村庄带动、产业特色互补、流域拓展整合，从而促进老君河小流域协同治理。将老君河流域村庄按资源禀赋划分为红色文化区、生态康养区、集散休闲区，加强旅游资源联动，创新打造功能齐备的新型旅游体验，促进全域空间拓展。通过对红色文化外延拓展，与留仙坪相联系的其他区域结成联盟，合力形成大景区，连通商州区北宽坪蟒岭绿道和老君河旅游的大环线[8]，形成真正的“左有北宽坪，右有留仙坪”的老君河景区红色旅游格局，推进当地产业融合与延伸发展。最终实现全域点亮“山中党旗红，流域生态好，沿村产业强，村社富足美”。治理工作也由重点打造核心村庄、整合优化流域周边、全面提升流域整体三步递进构成，最终打通小流域产业链，实现三产融合，推动区域高质量发展。
4.3 明确统筹分工、责任明确、强化监督的保障机制
小流域由跨行政区域的单元组成，在生态环保、重大基础设施方面又属于虚体性治理单元[9]，因此在社会治理等方面，存在治理单元与空间单元的错位现象，由此造成的治理约束、形成的治理碎片需要统筹分工、责任明确、强化监督的保障机制。
4.3.1加强组织保障
坚持党委统一领导，政府各职能部门履职尽责、镇（办）村（社区）具体落实、社会力量参與建设的工作机制，做好流域建设工作。建立县级统筹、分级负责、责任明确的工作机制。加强协作配合，在政策实施、跨区域重大工程建设、资金投入、土地使用、体制创新等方面通力合作，促进小流域健康发展。
4.3.2强化要素保障
争取国家、省、市项目资金支持，多种渠道筹措小流域建设开发资金，建立金融机构支持流域建设发展联动机制。制定重点项目遴选办法，严格审查项目资质，探索构建以“亩均效益”为核心的高质量发展综合评价体系，保障第一步核心重点建设项目先期落地。打破行政区划壁垒，按照政策协调、优势互补、资源共享的原则，坚持“引、育、用、留”多措并举，鼓励引导青年大学生、在外创业能人、社会贤达等群体返乡创业，实现“人才回流”。
4.3.3强化监督考核
落实生产者生态环境保护法律责任。强化小流域自然保护地体系监督管理。加快生态环境监测网络建设，完善应急处置体系，全面提升小流域生态环境监测和监管能力。建立生态环境、经济发展、民生福祉“三位一体”考核制度，提高小流域生态文明建设及民生改善指标考核权重。建立流域保护与开发统计体系，加强统计工作和数据开发应用。
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